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第一节 行政法概述
一、行政法的概念和特征
行政法是关于行政的法。行政的英文表达是Administration ,其涵义除了“行政”外，还有“管理”、“执行”、“实施”等意义。由此可见，“执行”、“管理”是行政的一项最基本的涵义。广义的行政认为国家的一切活动和作用都是行政。狭义的行政观把国家的活动分为两大部分：一部分是国家意志的制定和表达，另一部分是国家意志的执行和推行，行政便是后一部分的国家活动。
行政法是有关行政的法律规范的总称。具体说，行政法是有关行政的主体、权限、行为、程序、违法及救济(包括对行政违法行为本身的救济和对受行政违法侵害的相对人的救济)的法律规范的总称。
大陆法系国家的行政法学者多从行政法的内容和性质的角度来表述，一般都包含三个要素：公法、国内法、关于行政的法。英美法系国家的行政法学者首先认为行政法是关于控制政府权力的法;其次，行政法是关于公共行政的法律。
(一)行政法在内容上的特征
1、调整对象的确定性。行政法的调整对象是行政关系。所谓行政关系是指行政主体行使行政职能和接受行政法制监督而与行政相对人、行政法制监督主体发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系。行政关系以行政职权为核心，只有与行政职权的行使直接或间接发生联系的社会关系才是行政关系。
2、行政法内容的广泛性。
3、行政法内容的相对易变性。
4、行政法的实体性规范与程序性规范的交融性。
(二)行政法在形式上的特征
1、行政法没有统一的法典。
2、行政法律规范的形式渊源种类不一、数量繁多。
我国行政法的理论基础是什么?理论研究中主要有下列学说：服务论、公共权力论、公共利益论、管理论、控权论和平衡论。其中，管理论、控权论和平衡论论述充分也有相当的深度。
管理论出现在我国行政法研究的早期，它把行政法看作是关于行政管理的法。行政法调整行政主体与行政相对人的关系，其重点是规范行政相对人的行为，保障行政管理的顺利进行，以建立和维护有利于提高管理效率、实现管理任务的法的秩序。
控权论认为，行政法是关于控制行政权的法。这一观点是1980年代中、后期随着国内思想的进一步开放、西方自由主义思潮的源源流入而兴起的。这一理论认为，行政法的目的在于保障私权和自由;行政法的基本内容是限制和控制行政权;行政法的基本原则是依法行政原则;而行政法的手段是司法审查和行政程序。在控权论者看来，行政法的作用正如同紧箍咒，约束着处于强势地位的行政权。
平衡论主张，行政法调整行政主体与行政相对人之间的关系，应"尽可能在总体上平衡行政主体与行政相对人的权利义务关系，应兼顾公共利益和个人利益，以建立和维护民主与效率有机统一协调发展的法的秩序，因此，行政法应该是平衡法。" 平衡论是目前最有影响，同时也引起较大争议的关于我国行政法理论基础的一种学说。虽然，参与研究者较多，但这一理论至今仍未取得通说的地位。平衡论的实质，是试图在相对人的权利与行政主体权力的一种角力中得到一种动态牵制与利益均衡。
二、行政法的基本原则
所谓行政法的基本原则，是指贯穿在行政法律规范中，并由它们所确认或体现的基本精神，是行政主体在行政管理中必须遵循的基本行为准则。
(一)行政合法原则
也称依法行政原则，英文为Administration according to the Law，即依照法律实施行政活动。指行政权力的存在、运用必须依据法律、符合法律，而不是与法律相抵触。在任何一个推行法治的国家，行政合法原则都是行政法最重要的基本原则之一。
1.行政权力的存在必须有合法的根据
(1)各级各类国家行政机关作为职权行政主体，其设立、变更和撤销以及职权行使的范围、方式和程序等都必须依据宪法和有关组织法的规定。
(2)非行政机关的社会组织(授权行政主体)行使行政权力必须基于合法的授权。这里所谓的"合法授权"具体包括两种：一是法定授权，即由法律、法规直接授权。二是意定授权，即有权机关在法律、法规许可的条件下通过法定程序进行授权。
2.行政权力的行使必须符合法律规定 这里的法律规定包括两方面：一是实体法的规定。二是程序法的规定。
3.行政权力的行使违反法律规定即构成行政违法，须承担相应的行政法律责任
(二)行政合理原则
也称行政适当原则，是指行政行为在合法的前提下应尽可能合理、适当和公正。行政合理原则以控制自由裁量权和自由裁量行为的实施为目的。如果行政主体不正当地行使自由裁量权，也会给公民和组织的合法权益造成损害，其后果有时并不亚于违法的羁束行为。因而，行政合理原则便有了其独立的价值。合理性原则的主要意义，便在于在结果上达到一种公平的状态。
1.行政行为必须符合法定的目的
法律赋予行政主体以自由裁量权的目的，是使行政主体能在法律规定的原则和幅度内根据具体情况更准确地体现法律的意图。
2.行政行为必须出于合法的动机和考虑
所谓"合法的动机和考虑"包括：A、正当的动机，即行政行为的动机必须正当。B、相关的考虑，即行政主体在行使自由裁量权时不能忽视法律规定应当考虑的因素。C、排除不相关的考虑。如行政机关在作出处罚时，不能因为被处罚的人是高级干部而从轻处罚，也不能为了增加财政收入而重处罚。
3.行政行为的内容应客观、公正、适度
所谓客观，是指行政行为必须以客观事实为依据，杜绝凭个人好恶、恩怨作出行政行为;所谓公正，是指所有当事人在适用法律上一律平等，无论其地位，社会关系、社会背景如何;所谓适度，是指行政行为内容应以法律为准绳，在法律规定的范围内，根据实际情况选择适当的行为种类和形式。
(三)行政应急性原则
指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。应急性原则是合法性原则的例外，但是应急性原则并非排斥任何的法律控制，不受任何限制的行政应急权力同样是行政法治原则所不容许的。
三、行政法律关系
行政法律关系是指在实现国家行政管理职能过程中，基于行政法律规范所调整和确认而在行政关系当事人之间形成的权利义务关系。
(一)含义
1.行政法律关系是在实现国家行政职能过程中发生的，与行政主体的行政活动有密切联系。
2.行政机关在履行行政职能过程中所形成的社会关系，并非全部都是行政法律关系，只有那些受行政法律规范确认和调整的行政关系才能形成行政法律关系。所以，行政法律关系是行政法律规范与行政关系相结合的表现形式。
3.行政法律关系是发生在行政主体与行政相对人之间的权利义务关系，具有法律关系的一般特征，即包括权利义务的主体与客体和法律关系之间的权利义务等基本要素。
(二)行政法律关系的主体
是指在具体的行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，即参加行政法律关系的当事人。根据行政法律关系的性质，可以划分为行政主体和行政相对人两个组成部分。
(三)行政法律关系的客体
是指行政法律关系的权利义务所指向的对象或标的。行政法律关系主体的权利义务若没有指向的具体对象，就会因没有目标而不能落实，从而也就丧失了其存在的意义。
行政法律关系的客体的种类有物、智力成果和行为。
1.物。也称物质财富，是指能够为行政法律关系主体在法律上和事实上予以控制和支配的物质财富，包括物质和货币。
2.智力成果。也称精神财富，是指行政法律关系主体从事智力活动所取得的成果，如专利权、商标权、发明权等物质利益以及与人身相联系的非物质财富，如名誉权、荣誉权等。保护健康、科学的精神财富是保护和发展社会生产力的要求，是行政法的一项基本任务。
3.行为。行为是指行政法律关系主体有目的、有意识的活动，如征税、征地、违章建房、阻碍交通等。不是所有的行为都是行政法律关系的客体，只有具有法律意义的行为或受行政法规范调整的行为，才能成为行政法律关系的客体。作为行政法律关系客体的行为主要有以下几类：
(1)作为与不作为。作为的法律行为是指行为方式和内容上积极的作出一定的动作;不作为的法律行为是指行为方式上不作出一定的动作。
(2)合法行为与违法行为。合法性为是指行为主体依照法律规范要求的范围和内容，按法定的方式和程序实施的，受法律保护的行为。违法行为是指行为主体违反法律规范的要求所实施的危害社会的行为。
(3)具体行政行为和抽象行政行为。具体行政行为是指行政主体对特定的、具体的事件所做的能直接改变被管理者权利与义务的行为。其特点是对象特定化、具体化，是对某一个具体的事件或者具体的人所做的处理，效力指向特定具体事件或者公民、法人或者其他组织;具体行政行为往往是对已经存在的现象或情况做的处理;特别是，具体行政行为对被管理者的权利义务的影响产生直接影响。抽象行政行为抽象行政行为是指行政主体制定发布普遍性行为规则的行为。行政主体实施抽象行政行为的结果，就是导致行政法规的出现。
(四)行政法律关系的内容
是指行政主体和行政相对人在行政法律关系中享有的权利和承担的义务。在行政法律关系中，享有权利的一方当事人被称为“权利主体”，负有义务的一方当事人被称为“义务主体”。但无论是权利主体还是义务主体都不是绝对的，因为当事人的权利义务总是相对的，当事人在行政法律关系中往往既是权利的享有者，又是义务的承担者。
1.行政主体的权利，又称为行政职权，是指法律赋予履行行政职务的行政主体为实现国家行政职能所实施的管理国家、社会事务的权力。其权力主要有以下几种类型：
(1)行政规范制定权，即行政机关依法制定行政法规、行政规章以及其他规范性文件的权力。
(2)行政决定权，即行政主体依法对行政相对人的权利义务进行单方面处理的权力。
(3)形成权，即行政主体具体为行政相对人设立、变更或取消行政法权利与义务，引起行政法律关系的产生、变更或消灭的处置权。
(4)行政许可权，即行政主体依法准予行政相对人从事特定活动或是某种行为的资格的权力。
(5)行政处罚权，即行政主体对违反行政法规的行为人给予行政处罚的权力。
(6)行政强制权，即行政主体对拒绝履行行政法义务的行政相对人实施强制性措施的权力。
(7)行政裁决权，即行政机关依法裁判有关争议的权力。
2.行政主体的义务，又称为行政职责，是指法律规定的履行行政职务的行政主体为实现行政职能执行职务所应承当的责任。其义务主要有以下几种：
(1)依法行政，包括依法制定行政法规、规章和依法管理国家和社会事务，保护行政相对人的合法权益。
(2)合理行政，正确行使裁量权。
(3)依法接受监督。
(4)依法补偿或赔偿的义务，即行政主体在执行行政职务中因公共利益或其他原因，不的不使行政相对人遭受损失时，负有给予补偿的责任;因违法侵害了行政相对人的利益时，则负有赔偿的责任。
3.行政相对人的权利，是指其他国家机关、企事业单位、社会团体、公民等行政相对人根据有关行政法规范规定而主张的法定权益。
(1)参与国家管理权，主要包括选举和评议行政人员，对法律政策的制定进行讨论和建议，对行政工作进行批评，通过竞争考试担任国家公务员等。
(2)合法利益受保障的权利，即有关行政法规范根据宪法规定保障公民的人身自由、通信自由、宗教信仰自由，以及言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，保障公民的人格尊严、住宅、合法财产不受非法侵犯。
(3)诉权，包括告诉权与诉讼权。行政相对人在与行政主体发生争议时或受到不公正处理时，有通过正当、合法途径获得救济的权利，其具体形式有：检举、控告、申诉、申请复议、申请仲裁和提起行政诉讼等。
4.行政相对人的义务
(1)遵纪守法、维护行政法秩序的义务。在行政法律关系中，行政相对人应该做什么，不应该做什么的准则就是行政法规范，因此，行政相对人必须遵纪守法，以维护正常的行政法秩序。
(2)服从行政管理，协助行政主体履行职务的义务。行政相对人应该尊重和服从行政主体的管理，即使对行政行为的合法性有争议，也应该通过法定程序由有关机关解决，不得擅自否定行政决定的拘束力和确定力。必要时，还应该对行政主体履行职务提供便利、给予积极协助和配合。
(3)接受行政处罚、承担违法行为的法律后果的义务。行政相对人如果故意或过失的违反行政法规范，应当服从行政主体作出的强制执行或行政处罚决定，接受国家对自己违法行为的否定评价，承担因违法行为带来的法律后果。
四、行政法的渊源
行政法的法源为行政法规范的载体形式。凡载有行政法规范的各种法律文件或其他行政法的形式均为行政法的法源。就整个行政法的法源结构而言，包括成文法源与不成文法源两大部分。
(一)成文法源
1.宪法 宪法是国家的根本法，不仅具有最高的法律效力，而且是国家机关日常活动的根据与基础。宪法作为行政法的根本成文法源，包含的行政法规范主要有：
(1)关于国家行政机关组织、基本工作制度和职权的规范。
(2)关于国家行政管理活动基本原则的规范。
(3)有关公民基本权利和义务的规范以及保护外国人合法权益和关于外国人义务的规范。
(4)有关国有经济组织、集体经济组织、外资或合资经济组织以及个体劳动者在行政法律关系中的权利、义务的规范。
2.法律 在中国这样一个成文法国家，在宪法之下，国家最高权力机关制定的法律是行政法的基本成文法源。如《中华人民共和国国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》等。
3.行政法规 行政法规是国务院根据宪法和法律而制定的有关行政方面的具有国家强制力的规范性法律文件。行政法规更集中地规定和表现了行政法规范的内容，例如国务院2003年5月公布的《突发公共卫生事件应急条例》就是对具体行政管理活动的直接规范。
4.地方性法规 地方性法规是指享有地方性法规制定权的地方国家权力机关依照法定权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定的在本行政区域内实施的规范性文件。
5.民族自治地方适用的自治条例和单行条例
6.法律解释
7.行政规章 包括部门规章和地方政府规章
(二)不成文法源
1.行政惯例
又称行政先例，是行政机关长期以来处理行政事务所形成的惯行，以多年惯行的事实及普通一般人的法确信心为基础，在一般国民中被信以为法的部分。
2.典型案例
指的是法院对于典型行政案件所下的法律上的裁判。它们虽只对个案有强制力，但基于法的平等性及安定性，对于此后案件的审理仍有其事实上的拘束力。
3.法理与行政法的一般原则
法理，作为一种不成文法源时它"只能是一种能反映一国社会规律的、体现本国传统的、在法治实践中被社会公认了的正当的法律原理。"
行政法的一般法律原则是指适用于行政法所有领域的法律原则。就我国大陆而言，通说上接受行政合法性原则与行政合理性原则，但也存在诚意原则，比例原则，平等原则，正当程序原则，信赖保护原则，应急性原则等等。
第二节 行政组织法
一、行政机关
行政机关是最主要的行政主体，它与行政主体的最大区别在于：行政主体是学理概念，行政机关是法律概念;行政机关一经成立即成为当然的行政主体而行政主体除包含行政机关外，还包括得到法律、法规或规章授权能以自己名义行使行政权的其他组织。行政主体和行政机关的联系和区别类似于民法中的法人和公司的关系。
此外，行政机关并非在任何情况下都是行政主体，行政机关在参与民事活动中也有可能成为民事法律关系中的主体。在这种情况下，其与对方当事人之间是平等关系，并不享有任何法律上的特权。
(一)国务院
是最高国家行政机关。在我国，国务院掌理全国行政事务，所以它实际上是权力最大的行政主体。
(二)国务院的行政机构
根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。
(三)地方各级人民政府
是地方各级人民代表大会的执行机关，同时又在国务院的统一领导下，管理本辖区内的各项行政事务。包括一般地方人民政府;民族区域自治地方人民政府和特别行政区地方人民政府。
(四)地方各级人民政府的派出机关
派出机关是地方各级人民政府在必要时，经有权的上级政府批准设立的行政机关。派出机关在我国实际行政生活中发挥着一级政府的作用，它们自然具有行政主体的地位。
(五)地方各级人民政府的职能部门
宪法和有关法律规定，地方各级人民政府可以根据工作需要，在报上一级人民政府批准的情况下，设立若干工作部门。这些工作部门在省级通常称厅、局、委员会，在市、县通常称局。上述工作部门在性质上属于各级政府组成部分，但法律、法规却明确授权他们就专门事项以自己名义进行管理的权力，所以，它们具有当然的行政主体资格。
