城镇体系规划的战略构想

　　(一)问题的核心

　　城镇体系规划的战略构想也就是城镇体系规划的指导思想，其核心是要处理好区域内均衡发展与不均衡发展的关系。究竟采用均衡发展或不均衡发展的战略，又取决于规划所要追求的目标：经济发展或区域公平。从理论上讲或从长远来看，这两个目标应该统一，但在实践上或从近期来看常有冲突。一般认为，追求经济发展速度和良好的经济效益，常和不均衡发展战略(或称地区倾斜战略)相联系;追求社会公平的原则和良好的社会效益，一般和均衡发展战略联系在一起。

　　在城镇化问题的讨论中，笔者认为城镇化在空间的绝对均衡是不存在的。只能要求城镇化发展与有关条件之间相适应的相对均衡。这一认识也可推广到区域间的经济发展水平。经济发展水平均衡的相对性还表现在均衡的空间尺度上。以人均收入水平为例，假若两个省的人均收入差距较大，则被认为发展不均衡。经过努力，若干年后这两个省的人均收入都有增长，且差距大大缩小以至相似，则被认为发展比较均衡。实际上，在这时，若以市县为空间单元的尺度，可能高低差距反而拉大了，即发展中却较少均衡。若尺度再缩小到乡镇一级，就可能更不均衡了。这个例子说明，真正的均衡是一个非常非常长远的目标，是要到共产主义实现之时才能达到的。

　　为了达到这个长远目标，一条途径是通过均衡发展达到均衡的目标，例如以前的扶贫补贴，现在的扶贫开发，这对改善贫困面貌不无补益，但道路漫长，因为随着经济水平的提高，“贫”的标准也会提高。另一条途径是通过地区上的不均衡发展，达到最后的相对均衡，通过局部时段的不均衡发展达到长远的相对均衡。在中国地域差异过于巨大、总体实力还较薄弱的情况下，这一条道路也许是不可逾越的。社会主义制度的性质可以使地区间经济水平的差距发生在共同富裕的总过程中，并限制在可以接受的范围内。

　　均衡或不均衡发展战略在城镇体系规划中的直接反映是生产力布局和城镇发展采取分散还是集中的问题。在80年代以前，分散是中国的主要倾向，50年代后期遍地开花的“大跃进”和六七十年代的大小“三线”建设都是追求均衡开发而实行的分散布局措施，由于经济效益太差，结果事与愿违，巨额的投资并没有使经济水平的地区差距有效地缩小，反而使全国人民长期处于贫困的状态。80年代以后，集中是主要的趋势。建设重点首先放在东部沿海，对中部地带以建设大型能源和原材料基地为中心，对西部地区则作积极开发的准备工作，使中国近十几年的经济发展取得了巨大的成功。当东西部间的收入差距略有拉大之时，国家在新的十年规划和“八五”计划中又提出了新的生产力布局原则，“统筹兼顾、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕”，“把产业倾斜和地区倾斜结合起来”。①在指导思想上把经济增长和区域公平两个目标兼顾起来。从理论上讲，这个原则无疑是正确的，关键是在实际操作中掌握在什么“度”上。

　　上面是指整个国家而言。具体到特定区域的城镇体系规划，正确处理好集中与分散的关系同样是非常重要的一项任务。

　　针对“均衡与不均衡”、“集中与分散”的国土开发战略的讨论，许多学者提出过“梯度推移”、“跳跃式开发”、“墨渍扩散”、“辐射扩散”等主张。笔者认为，无论是哪一种主张，任何区域的经济发展，特别是非农业经济的发展都离不开沿着一定级别的交通轴线并集中于一定级别的城镇来展开。从这个意义上讲，区域点轴系统的设计也就是城镇体系空间结构规划的框架。

　　(二)西方城市发展战略的一些理论概念

　　1.核心-边缘范式(The Core/Periphery Paradigm)

　　这种范式来源于弗里德曼。他把国家的空间经济作为一个系统来看待，系统内的权力分配是不平衡的。核心区是发达的首位城市或大城市所在的区域，它是具有较高的产生和吸收革新性变化能力的社会子系统，它能够掌握自己的命运，虽然也可能对外部世界金融资本中心有所依赖。边缘区是欠发达的依赖于核心区并被其控制的子系统。核心-边缘的关系本质上是一种殖民地式的体系。边缘区的资源(劳动力、资金、原材料、半成品)被吸收到核心区，其发展模式和速度也被核心区所控制。核心-边缘模型也是一种有关经济、社会和政冶发展的冲突理论。这个观点强调了政治性和社会性的变化对区域经济发展前途的重要性。

　　核心-边缘范式有助于解释在发展中国家观察到的许多现象。例如，边缘区地方银行为刺激区域发展而采取的种种努力的失败，常常是由于地方的土地所有者控制银行，并把资金转移到了核心区。再例如，首位城市及其周围地区商务的空间集中，不仅仅是由于面对面的联系、优良的基础设施条件和广阔的市场等经济方面的因素，同样也是由于商人们靠近政府权力中心以寻找保护以及取得合同和贷款保证的方便。

　　弗里德曼认为核心-边缘结构是不完善的，他主张利用政府力量使新的核心地区在边缘活起来，通过不断扩展的市场联系、资源开发、空间的扩展和收入的增长，逐渐使边缘区的中等城市成为有吸引力的工业区位，甚至政治权力也在一定程度上被分散到有利于作为发展中心的省的首府，这样逐级发展下去，核心-边缘模式就可能破裂，形成空间经济的一体化(图103)。

　　2.极化倒转(Polarization Reversal)

　　极化倒转是指国家经济向核心区空间极化的趋向让位于核心区向其它区域空间分散的转折。它必须是区域内的分散同时伴随着区域间的分散，单单从首位城市向周围核心区的分散化不在此列。一种相似的概念“城镇转型”(urban turnaround)已被用来描述发达国家非大都市区比大都市区具有更快增长速度的空间过程，大都市区的人口或者停滞，甚至衰减(见第三章逆城镇化)。当本世纪70年代第一次发现城镇转型之前，极化倒转在发达国家已经发生了。

　　极化倒转的概念有助于选择采取分散战略的适宜时机。当预见极化倒转可能自发产生之前，就适度地采取分散战略，效果最好;如果延迟采用，可能失去意义;如果超前采用，则可能浪费投资，因为基础设施已经大规模投入，而工业资产可能迟迟不从首位城市或大城市地区流入而造成浪费。

　　尽管认为极化倒转是不可避免的过程，然而在那些最不发达的低收入国家中，几十年内都不会发生极化倒转。在这种情况下，就不要期望工业会从首位城市或大城市分散出来，发展中等城市战略和乡村发展战略可能是合适的。

　　但是，当经济发展到一定的阶段，极化倒转的假设则可能是人口和生产力再分布的一种重要政策。要理解这一点，需和扩散-回波模型联系起来。在发展中国家，大城市周围同时存在着扩散和回波效应，其作用随距离而衰减，可以用引力模型来量度。扩散效应的衰减速度比回波效应的衰减速度要快得多，结果，大城市周围腹地的经济发展可以从大城市扩散的有利影响中受惠。而回波效应覆盖了全国，包括乡村边缘。

　　这种解释为那些需要刺激极化倒转的地方提供了一种可能的战略，那就是通过促进若干个国家区域中心城市的增长，增加新的扩散源动力，使扩散效应通过每一个区域中心传播到它们的腹地，让广大的空间受益，同时可以削弱从边缘区到核心区的回波效应。

　　3.增长极与有关概念

　　增长极(growth pole)理论的中心思想是经济增长不可能在各地同时出现，而只能以不同的强度发生在有限的地区域极点内，然后以不同的程度扩散到周围地区。经济活动在空间上集中于少数几个城市比分散状态能形成更快、更有效的区域发展。

　　但现实的经验常常不是这样。尤其是当增长极的推动性工业是资本密集型工业时，增长极和国内外的大城市有密切的联系，而与它周围腹地之间却缺乏相互依赖的密切联系，形成人们常说的“两张皮”。增长极吸引周围腹地的劳动力，资金的回波效应常常超过了新思想和原材料工业后向联系等扩散效应。因此一些学者认为增长极的基本观点并不成熟，另一些学者则认为通过加强城乡联系，寻找能诱发地区经济发展的推动性工业，而不是通过发展资本密集型的基础工业来刺激增长极的发展，仍然是可行的。

　　反磁力中心和发展轴是增长极学说的延伸。反磁力中心实际上是一个用来削弱首位城市对人口和就业拉力的非常巨大的增长极，它只有在至少50万人，最好超过100万人，并且至少远离首位城市400公里时才能奏效。反磁力战略的问题在于：第一，成功的反磁力中心可能会重蹈首位城市的弊端，形成巨大的极化拉力，导致空间集聚的进一步加强;第二，首位城市很强的国家，如泰国、黎巴嫩、塞内加尔等，常常因为其它城市实在太小而反磁力中心难以培养出来。

　　发展轴(或发展走廊)战略旨在通过促进城市间运输走廊沿线城市的发展来补救个别增长极的有限的吸引力。由于运输成本减少而支持了生产成本的降低，发展轴战略能刺激产生集聚经济效应。一条成功的发展轴要有大容量的运输系统，相对更高的运输速度，有大型的终点城市和最多250公里的适中的长度。发展轴要吸收大量的投资，因此运用时要经严格的选择。

　　4.选择性空间封闭(Selective Spatial Closure)

　　在核心-边缘模型中，边缘地区要打破对核心区的依赖以及核心区对它的控制是很困难的。因此对边缘地区一个可以选择的模式是找出一条自力更生的道路谋求发展，这就是首先由赫希曼(A.O.Hirschman)提出的选择性空间封闭战略，即一个企图发展其落后地区的国家，为了使回波效应趋于最小，应该为该地区提供相当的自主权。其前提条件是：在空间发展政策中要考虑包括政治和社会;把距离摩擦不是当作空间均衡的障碍，而是当作增加分散化决策的潜在好处来处理;在规划和政策制定中强调小规模经济活动;把权力从行业机构(条条的)转移到空间单元(块块的);对边缘地区进行交通运输投资，对基础性服务和有利于边缘区的单向运输支出给予补贴。

　　尽管近年来不断强调自力更生的发展方式和行政管理的分散化，但至今还未有完全应用选择性空间封闭战略的尝试。

　　5.乡村城市的发展(Agropolitan development)

　　乡村城市的发展战略是由弗里德曼提出来的，它代表了一种空间发展的基本需求战略，适合于那些人口稠密、人口增长率高、处于早期城市工业化、高度对外依赖、不平衡指数在上升的发展水平较低的农业社会国家，以亚洲和部分非洲国家最为典型。

　　这一战略主张：①通过增加在乡村的投资，引入城镇化生活方式，把乡村聚落转型为“乡村城市”或“田里的城市”(city-in-the-fields)，以缓解城乡冲突。②在村庄以外发展社会交互作用的网络，创造一个更大的社会、经济、政治空间，称为乡村城市地区，它也可以成为大城市外缘的基本聚落单元。③在同一个地域社区内把农业和非农业活动结合起来，增加各种生产性工作岗位，稳定乡村和城镇的收入，并缩小它们之间的差距。④加强对乡村城市地区自然资源的开发，包括发展农业生产、完善区域的保护性工程和水控制工程、修建乡村公共建筑，扩充乡村服务和农业指向型工业，更加有效地使用劳动力。⑤建设和改善乡村城市地区之间的交通通讯，把乡村城市地区联成区域的网络，通过一定的高级服务的区域化来扩大城镇。据认为这一规划方法是在总结中国六七十年代发展经验的基础上提出的。

　　有趣的是这种强调自下而上发展的乡村城市规划方法也要求中央政府的强烈干预。不过，国家的作用在这里只是保护性的(保持乡村城市的安全，避免来自外部的掠夺性力量)、发展性的(协调区域结构的改变和发展，承担公共福利工程，增强乡村城市地区的能力)，起着时刻准备支持乡村城市实现自己的目标的积极作用。

　　乡村城市发展战略的问题之一是现存的城市在战略中所处的地位不很清楚，它和乡村城市的发展是互相结合还是互不干扰?问题之二是乡村城市不依赖集聚经济，从生产力发展的观点看，也许是低效益的。问题之三是只要求满足基本需求，所以人均收入是低水平的。

　　(三)发展中国家城市发展战略类型

　　表84把发展中国家常用的城市发展战略分为两大类，即集中战略和分散战略。

　　表84 发展中国家城市发展战略类型

　　集中战略都强调核心地区的重组，这种重组可以是自然发生的(类型Ⅰ)，也可以是通过各种形式的都市区的规划实现的(类型Ⅱ和Ⅲ)。类型Ⅱ和Ⅲ之间的区别在于，类型Ⅱ是指用一个交通系统(可能是公共的或私人的公共汽车系统)把或多或少邻接的多个中心联系起来的一个大都市区域;类型Ⅲ是在首位城市核心以外一定距离促进分散化的一个都市区。所有这3类都会产生高度空间集中的后果(除了类型Ⅰ在发展的后几个阶段可能导致分散)。

　　而分散战略包含了某种程度的地区间分散和促进核心区以外城市的发展，不过在空间分散的程度和优先发展的规模级上有所不同。

　　反磁力中心、增长极和发展轴(类型Ⅳ，Ⅴ，Ⅵ)属于同一主题的不同形式，前面已经有所介绍。反磁力中心是想用极化发展的形式与首位城市的极化效应相抗衡，其风险在于可能重现在首位城市所观察到的极化效应的种种消极现象。对于增长极战略，由于它不能成功地对其腹地产生扩散效应，本身吸收劳动力的能力又有限，并且出于政治上的妥协，有时设计的增长极过多，而人们对它的期望却很高，因此近几年来这个战略不那么受人喜爱了。发展轴战略试图克服单个增长极的有限活力，如果发展轴战略和改进轴沿线的交通条件结合起来，则效果不错。

　　类型Ⅶ，区域性都市和亚系统发展战略通常优先发展区域性城市并最大限度地带动小城镇。特别鼓励在区域性城市的重点产业和小城镇企业之间建立起后向联系，实施全区域的运输规划，向亚区级分散行政管理职能。此战略虽然很少被尝试，但是对正在形成强大区域聚落体系的地区可能是有效的。由于资源短缺，这种战略不能同时在所有区域实施。这样，从候选区域中决定优先实施的区域就成了一个困难的政治问题。因此它更适用于地区性规划而非全国性空间规划。

　　许多国家都由大量的省(州)级行政地域单元组成。省(州)首府战略(类型Ⅷ)采取加强国家亚区规划和促进行政管理分散化相结合的措施，也是一种相对分散的战略。然而，该战略旨在促进所有省(州)首府的发展，效果不大，因为一旦被帮助的首府城市太多，其平均的影响力势必削弱。有些首府其实缺乏发展潜力，而具有很大潜力的非首府城市却被忽视了。该战略要达到的行政管理和政治上的目标远远超过经济目标。

　　次级城市(secondary cities)战略是空间选择性的，它包括促进某些省的首府或非首府城市的发展。次级城市有时也叫中间(intermediate)城市或中等规模(medium-sized)城市。该战略表面上和增长极战略有类似之处，其实不然。增长极战略强调从外部吸引推动性产业，而次级城市战略倾向于土生土长的发展，加强城乡联系，注重于社会和经济的基础设施，促进许多中心的发展。

　　该战略不仅有利于空间平等，还可以兼顾经济效率。因为：①如果规划期很长，极化倒转的假设成立，那么投资于次级城市迟早会有效率;②次级城市可以成为首位城市、其它特大城市与小城市、乡村地区的联系节点;③在一些发展中国家和许多发达国家，次级城市往往占有国家最有效率的区位，甚至有的城市产出水平高于首位城市。这样，发展次级城市就不一定要牺牲经济效率来换取区域公平。

　　最后，在次级城市战略中要注意的问题就是对次级城市的确定。人口规模显然不是很合适的标准。在巴西，中等城市的人口规模在50～100万人，而许多非洲国家，即使首位城市人口规模也在50万人以下，中等规模城市可能不到2万人。因此，根据国家的地理规模、人口、经济发展水平以及其它方面的不同，规模完全不同的城市却可能起类似的次级城市的作用。当然各自的职能可能有所不同，在注重农村发展的国度，次级城市的主要作用是给周围地区提供高级服务，以稳定乡村人口;在强调工业发展的国家，次级城市被作为核心地区工业扩散的理想区位。在同一个国家的不同地区，它们的作用也可能有差异。这就说明此战略需根据国家和地区的具体情况加以设计和实施，它不是一个通用的药方。

　　(四)中国城市发展战略的回顾与探讨

　　国外已经对城市发展战略和人口再分布战略有过大量的研究。上面所述只是对联合国人类聚落中心在这方面大量研究成果的简单概括，①目的是为读者在规划实践中提供一些启示。

　　过去中国也提出过一些与城市发展有关的理论与方针政策，诸如：“一五”时期配合重点建设项目推行重点城市建设的方针;1955年毛泽东提出“充分利用沿海、大力发展内地”的正确处理沿海工业和内地工业关系的理论;1964年根据对当时国际形势的分析，又提出“三线”建设的方针以及不建集中城市的思想;等等。近十几年来，中国又有以设立经济特区、对外开放城市、沿海对外开放地区为内容的沿海发展战略;在一些城市批准设立高新技术产业区，带动各地区产业结构转变的战略;实行市带县体制，发挥中心城市作用的战略;控制大城市规模、发展小城市，提倡离土不离乡、就地消化农村剩余劳动力、大力发展乡镇企业的战略，等等。

　　中国是世界的一部分，而且是非常重要的一部分。中国实行过的和正在实行的战略、方针、政策，无论是成功的经验还是失败的教训，都毫不例外要引起国际上的关注和研究。中国实践中的不少对策，也多多少少可以从上述国外的各种理论和战略中找到对应点。这说明，世界城市问题有其共性的一面，借鉴西方的理论，取其精华、为我所用，很有必要。但是国外的理论一般都建立在资本主义市场经济体制的基础上，即使在西方世界，它们也不是完美无缺的。运用到发展中的社会主义中国，就必须经过一番检验和分析，溶汇和发展，形成一套适合中国国情的理论和模型。

　　进入80年代后，中国出现了许多以前少有的空间趋势，例如：与前30年的人口迁移方向正好相反，常住人口大规模向沿海发达地区移动，伴随着的是大量的流动人口向内地各省区的相向流动;中国经济重心区出现了明显的南移趋势;上海、北京、天津、辽宁等全国最重要的工业基地在全国工业中的比重稳步下降，城镇人口的增长速度成为全国最慢的省区行列;许多特大城市市区的工业发展速度赶不上它的周围腹地;个别特大城市市中心区的人口开始出现下降的苗头，但又不同程度受到“人口盲流”的冲击;乡镇企业在面上开花，出现超高速增长，等等。这说明改革开放以来，集中和分散的空间过程正在不同层次加速进行，而我们对这些重大趋势产生的机制、后果及进一步演化的方向似乎仍然若明若暗，在理解上存在歧见。

　　因此，为了减少失误，给今后地域空间开发和城市发展战略的制订提供充分的依据，迫切需要对一些基础问题进行深入的研究。例如：

　　(1)以乡镇为基本单元的集聚与扩散研究，核心是中国乡村城镇化的机制和政策调控;

　　(2)以大中城市为基本单元的集聚与扩散研究，核心是中国城市化和城市郊区化的机制、转换形式、转换条件和政策调控;

　　(3)以城市密集地区为单元的集聚和扩散研究，重点是中国式大都市区和大都市连绵区的形成机制和政策调控;

　　(4)以国家东西之间、南北之间、发达与不发达地区之间的空间流动和协调、互补关系的研究;

　　(5)中国在亚洲太平洋地区和世界城市体系中的地位、分工和相互作用的研究。

　　问题的难点在于社会、经济的空间过程是一个在多层次上交错进行的复杂过程，表现在区块上因地理位置、历史和现状基础的不同又存在着巨大的地域差异，需要把不同空间层次和不同区块的研究，宏观研究和微观研究，现状分析和动态分析，经济因素和行为、政策因素研究有机结合起来。正确地回答这些问题，不仅在我国建设实践中具有现实意义，而且也将为丰富城市地理学的基本理论作出贡献。