2.5.1 住房政策
城市住房政策要与住房制度改革相配套，要在提高居民住房拥有水平的基础上，充分考虑市场经济体制下各类不同收入阶层的住宅状况。就整体而言，城市中最主要的是中等收入阶层的住宅，在数量上也是这一部分的最多。这些住宅的分布决定了城市住宅分布的主体。就城市政府而言，还需要对低收入居民的住房即政府提供的福利房、微利房等予以重视。对于低收入家庭的住房的安排、布置和建设，要充分考虑到公共政策的基本价值观，即公平、公正性。现在很多城市在建设福利房、微利房时，往往会因为经济的原因而选择在城市的边远地区，但这些地区的交通条件、公共设施的配套等相对不完善，而这类居民却是最需依赖于公共交通的，由此就为居民带来很多不便，需要居民为此付出更多的成本和代价(这是福利房微利房政策设计中所不曾考虑的，但对居民的日常使用成本带来很大影响)。这是政府在制定公共政策和实施时需要特别注意的。
2.5.2 交通政策
城市的交通政策主要涉及到城市在公共交通发展、私人车辆的数量和使用上的规定、社会公共停车场的建设和使用等等方面。对于大城市和特大城市，应当积极鼓励和促进城市公共交通的建设和发展，城市政府必须提供政策上的措施来予以推进。这种推进包括对公共交通部门在财政、税收方面的支持，也包括对线路、站点布置的引导和控制，还包括对私人车辆使用的适当控制等。对私人车辆的控制包括对汽车的拥有量的总体控制(如通过牌照税等的调节)，对停车场数量的限定(在空间数量上、在停车费上等)，对特定道路上私人车辆的通行或禁行等，当然，有些城市如新加坡等还有更为严厉的控制措施。政府对社会停车场的配置和建设要有严格的规定，规定一定的建筑量就要配置一定数量的社会停车位而不仅仅只是建筑物内自身配置的停车场，保证整个城市的停车位能与汽车的拥有量相对应。
2.5.3 城市设施配套政策
城市设施配套是保证城市正常运作的基本的和必要要素，也是提高城市品质的关键性要素。城市设施包括城市的社会公共设施(如学校、医疗机构、体育设施、图书馆博物馆等等)和市政基础设施(如供电、供水、排水等)，这些要素的建设和运行都需要有政策的扶植。在城市设施的配套方面，应当遵循充裕性原则，即相对于今后的一段时期，新建设的城市设施能够保证有一定的余量，这是城市高质量运作的关键因素。城市设施的配套需要考虑经济性的要求，但过度关注这一点，就会出现现在有多少服务人口就配多少设施，满足了即时的需要，但一旦需求增加，就会出现不足，此时，任何的少量改进所导致的结果则会带来更大的不经济。过去我国许多城市的建设往往由于城市设施的不足而成为城市发展和城市整体条件的改进的制约，使城市生活品质下降，这应当引起人们充分的警戒。
2.5.4 城市环境政策
可持续发展既是世界各国所接受的未来发展的基本理念和行动纲领，同时也是我国城市建设和发展过程中的基本目标。可持续发展的概念涵括了生活发展各个方面的协调性，因此，从可持续发展的角度来衡量社会经济的发展是保证城市整体发展的重要指标。由此，城市环境政策也就需要从城市社会的各项政策相协调这样的基础出发来建构。城市的环境政策当然要包括有关于大气、水质量方面的指标，而且还应当从更加广泛的角度去理解环境的含义，应当包括城市中的绿地、河流的使用，包括城市空间景观的质量，包括居住区的配套完整性，也包括居住地与就业地的相互联系和相互影响等等方面。而从更加全面和广泛的意义出发，城市环境还应包括城市各项组成要素之间的相互关系的质量，这是城市总体规划实施政策中最为关键的内容之一。
3 城市总体规划实施政策的具体政策手段
3.1 各类城市规划形式的延续性
城市规划的各类形式是依据于国家的法律法规所建立起来的，各个城市所实际使用的各类规划形式都是当时当地各类社会、政治和文化背景下形成的。前面笔者已经阐述过城市规划的本质在于是城市公共政策的一种陈述，因此，保证各类城市规划形式的延续性是城市体规划实施的一种手段。就城市总体规划而言，城市分区规划、详细规划以及城市设计等都是城市总体规划实施的政策工具。就此所要确立的基本概念是这些规划形式之间的相互衔接，应当根据各种规划形式的不同情况建立起不同的制度要素及其框架。各类城市规划形式之间的延续性是建立在目标——手段链的基础之上的。即上一层次的规划是下一层次的规划的目标，下一层次的规划是上一层次规划内容实现的手段。这就比较明确地划分各个层次规划的内容及其深度。这样，各个层次的规划就组成了从城市最宏观的战略性的目标到最具体的、可直接操作的内容的体系。这是任何城市规划体系建立的基本准则。每一个层次的规划都需严格界定下一层次应当遵循的基本原则和内容，下一层次规划在编制的过程中以及在规划文本中都必须反映对上一层次规划原则和内容的遵守体现在哪些方面。在规划实施过程中，针对于上一层次规划所存在的问题或由于社会经济状况的改变而需要进行局部调整，可以在下一层次规划中进行。但规划政策应当确定规划实施过程中进行修正的可允许幅度的范围，其中对于用地性质可以相容性差异来表达，超越相容性范围的修正则需予以严格界定;对于开发强度应有总体规定，并以一定的百分比量规定允许的调整幅度;对于基础设施则应由地区总量的规定和调整幅度。一旦下层次的规划超越这些限度则视同上一层次规划的调整，需经过相应层次的法定程序的审查，视同上一层次规划调整而按法定程序进行操作。
3.2 基础设施改进计划
任何开发建设，或者说任何实行规划的行动都需要有一定量的资本投入，对于城市的发展而言，关键也许并不在于是否有某种投资，而是什么时候投入。城市规划通过对开发活动进行预期而作出最有可能的安排，决定需要什么样的改进或投资。但规划还仅仅是一种总体的、一般化的引导。开发项目是各不相同的，对于私人投资而言，这些投资将在什么时候形成，对于公共投资而言，它们所投资的设施在什么时候才会需要，规划并不能精确地预计开发的时间。此外，建设公共设施和项目的资金的可获得性会影响城市作出资本投资的决定。由此，当城市已经确定了要实施其规划之后，城市就面临着从其有限的资本资源中，决定什么时候、进行怎样的投资。
在规划领域中可使用的计划方法、在国外也已经使用了近半个世纪的计划方式是“Capital Improvements Programming”(CIP)。CIP是一种联系长期性物质规划和城市年度支出预算的方式。其重要特征在于它清楚地指出了未来几年中城市投资建设的倾向，而其基础是一种财政支出，主要针对于城市的物质设施，如道路、排水管、停车场(库)和其他政府型的公共设施等。这些类型的项目都是高成本的，也是长久性的。由于这些资金主要来自于较长期的借贷，城市就要承担相应的负担，因此，就要决定城市每年可以承受的债务水平。由于物质设施在其建成之后通常都要长期地运行并且难以轻易改变，这就要考虑每个项目的支出和规划的可获得结果，即需要评估其成本和效益。因此，对于规划部门而言，在城市总体规划的基础上分析城市财政资源是一项非常重要的基础性工作，而且是CIP工作的立足点。
CIP的基本目标是为每一个时期决定一系列的项目，这些项目一旦建成就需要对未来的所有时期提供最大的产出。CIP过程在两个层次上展开：每四年编制一份五年计划，第一年构成了下一财政年度的支出;并且，这计划每年要进行检测以调整项目的序列，以适应计划时间段中由于财政资源或城市需求方面发生重大变化的需要。CIP所考虑的设施和项目必须来自于城市政府不同的职能部门和机构：如道路部门、公园部门、教育部门等等。每个团体都会有它们自己的项目计划，并且认为这些项目计划是能够强化城市的改进的。但城市不可能同时来实现这些项目计划，也有可能这些项目之间相互分散而难以达到较好的效益，此外，很可能有些项目需要在另一些项目之前建设。这样就导致了对每一个建议的项目计划的两种决定：①相对于其他项目的重要性;②相对于其他项目的想要序列。而这就是需要规划部门所进行的协调工作。
3.3 城市开发建设控制
开发包括了自然特征和场址及建筑物的物质结构被改变，也包括了在这其中的使用制度的改变。这种改变其实质是一个生产的过程。开发项目可以是各不相同的，而且差异可以是巨大的。明显的不同在于与规模(从小住宅的扩建到规模巨大的城市开发项目)和区位(绿地的位置、城市中心的更新项目或老的工业区)有关。其中较少能够直接感受到的但却又具有非常重要作用的各类参与者，从单个的拥有所有权的使用者，到土地所有者、金融家、开发商、承包人以及他们的顾问等等的综合群体。开发的过程包括了一系列需要完成的事件，如，获得开发的土地、获得资金、确定建设计划、组织供应商、建造、向项目的最终使用者营销等。这些事件的数量、性质、序列和时间幅度等在不同的项目上都是各不相同的，都有极大的变化。在进行开发的过程中，私人部门机构会有多种多样的目标，并且根据不同的市场条件和对市场条件的考虑为自己定位。对城市规划和规划实施的政策制定而言，关键的是要在开发行为尚未开始或者是在进行的过程中，能够预先对开发决策的过程有非常明确的感知，从而在政策实施和规划管理的过程中，能够保证社会利益(社会整体的)、公共部门的意图和私人开发利益两者的完整实现。
对开发项目的评价直接相关于这样两个方面：首先是具体的开发项目与相应的规划政策目的之间的联系。如，特定区位上的超级市场项目或商务园区计划是否加强或削弱了地区的经济发展战略?其次，是对项目潜在的外部效益的成本进行评价，其中包括经济成本和社会成本。如，居住区计划是否会增加当地现存的交通问题?这样的规模是否会导致学校、娱乐设施及其它的基础设施等现有的社区设施的超负荷?如果存在不利的社会成本，由谁来支付以获得改进?是由土地的所有者、开发商，还是居民来支付这样的成本?此外，现有的居民是否也要来承担?等。如果说，过去的那种以图纸或图则来进行控制的方式主要来判断可不可建的问题，那么以政策来进行的决定更强调准建或不准建的相关配套条件及相应的社会经济后果。
3.4 土地和房地产开发管理
公共政策能够通过以下四种途径影响到土地和房地产开发的过程(Healey等人，1995)。即：
3.4.1 政府直接参与开发，充当开发商的角色
这种方式在英国、美国等国家中都是实施公共政策的一种重要方式，在相当长的时期内，如开发和提供公共(福利)住宅等都是政府的基本职责。此外，在不同的时期中，政府以各种不同的方式介入到房地产的开发过程之中，如，英国在二次大战后的新城发展计划、60年代城市中心的更新计划、80年代后在鼓励市场经济过程中企业园区(Enterprise Zones)的开辟以及城市开发公司的工作等，都是政府直接参与所形成的。在此过程中，政府所担当的角色其实与任何私人开发部门的角色都是一致的。而政府有强制性收购土地的权力，政府通过建筑空间和开发机会的提供，会帮助或促进一些公司的扩展，从而显著地影响到房地产业的发展。当然政府在从事这样的开发工作时，必须是出于公共部门的职能的要求，当然也可以通过展示新的生产方式(如英国70年代的小工厂)和新的地区(如老的工业区)的生命力，或者城市更新的计划来提供新的市场机会。
3.4.2 政府控制开发权
开发控制(development control)对开发过程的影响与控制的形式有着密切的关系。首先，与规划控制的目的有关。管理既可以运用建筑法规也可以运用简单的土地使用区划法规的形式在建设的不同阶段发生作用，这就为开发活动提供了最基本的规则，这些方式在英国、美国和欧洲都得到广泛的运用。所不同的是，所有的管理都是为了实现更为广泛的政策目的。一方面，所有的开发商都要保证他的建设项目都符合法规条款的要求;另一方面，更需要关注的是可以运用到具体项目中的政策究竟是什么。如果一个区划法规提供了土地使用的分类和清晰的确定性时，当项目并不能完全适合分区的土地类型时，问题就出现了。在政策主导的管理体制中，由于与特定的场址有关的政策解释的方式而必然存在着不确定性。如果这种不确定性较大，那么就很难预测为了适应这种管理要求所需的成本，这种状况被人称为与赌博相类似的行为。
其次，与管理体制中的具体控制方式有关。在以下两种体制中存在着明显的不同：一种是非常具体的和固定的管理方式，依据条文清晰的法规和规划;另一种是以项目为基础的管理体制，通过协商来作出控制决定。后一种方式对于那些乐于承担风险、寻找投机机会的开发商而言具有相当的好处，在这种状况下，开发商通过各种手段期望能够获得由于规划政策中的分歧而产生的土地价格的增量，这就形成了“寻租”(rent-seeking)行为。但这对于那些缺乏地方知识和反对过度风险的公司的开发商而言就极为不利。
第三，与区位和建筑物形式的控制有关。一个比较宽松的管理方式为企业家型的开发商所偏好，但对反对风险投机的投资者则带来较多的问题。而采取严厉的管理控制手段则可以在特定的地区创造实质性的价值，并且在整个城市地区支持土地和房产的价格。这样的管理方式会提升房地产商市场的准入成本(entry costs)，但也增加了潜在的回报。这对反对风险投机的开发商和现有的业主而言是非常有利的，并且对熟练的开发商也能创造高回报的机会。在英国，对于地产主、投资者和开发商来说，严厉的规划管理控制方式被认为是一种可以接受、并且也是运作了半个多世纪的基本规范。
第四，控制系统会因获得许可而产生的成本的变化而发生变化。对于实际运作中的有较多自由裁量权和不可预计的控制系统而言，就需要有更多的时间在开发商和规划当局之间(甚至还会有其他部门、机构或团体参与)来对某个项目进行讨论和协商。与时间因素相关的还包括规划当局行政决定过程所需的时间等。这是开发商在对项口决定中需要考虑的非常重要的因素。
就总体而言，通过规划控制方式的开发管理并不仅仅只是限制了开发商或拥有土地使用权者的机会，而是通过限制区位和开发形式积极地创造了机会和价值。
3.4.3 政府提供财政的手段来影响公司的决定。
在西方各国尤其是英国等国家近几年来都出现了这样的不断增长的趋势，政府现在越来越少地直接参与开发，而是通过财政手段的运用来对开发进行鼓励和管理。运用财政手段的好处在于，无论是收税还是奖励都可以在较早阶段就结合进开发成本之中，这使得开发商可以对这些方法结合项目进行计算，从而作出自己的判断。实际上，不同类型的财政手段以不同的方式影响了开发商的财政计算。
在英国，自80年代初开始就创设了多种方法来鼓励房地产开发。其中之一是企业区，在工业和商业用地范围中，通过对资本投资降低房产税、公司和收入税来提供奖励。这些对开发商奖励的总额都是以税收形式预先决定的，并且运用到企业区内所有的公司。这样，土地的占有者、开发商和最终的使用者可以通过协商而精确地确定在哪里资本的投资利益会下降，但开发商可以通过避免公司和收入税而获得实质性的利益，而对最终的使用者则具有奖励的吸引力。在英国，还有其他的奖励方式是通过补助的方式来提供的，以及城市开发公司用来吸引公司的各种财政方式。前面的补助方式主要是针对具体的项目的，而后者主要用于位于城市开发公司用地内的项目。
所有这些奖励对位于老工业城市内的开发和开发业本身的结构产生了重大的影响。
3.4.4 政府通告或说服公司以某种方式行事
理想的市场应该是一个信息充分的市场，信息的缺乏是市场失败的主要和普遍原因。而在开发业中，信息缺乏恰恰是非常明显的。在房地产业中，由于其特殊的业态，导致了难以对房地产的景气或不景气及其程度的预测，以及由于对房地产价值的评估所存在的歧异性，因此，对房地产信息角色的质量产生了严重的问题。在英国，很好组织的规划网络被赋予了提供信息的重要作用。通过发展规划(development plan)、国家规划政策导引(the national Planning Policy Guidance)纲要和其他的规划政策和发展概要等陈述，土地所有者和开发商可以获得关于某个项目的规划当局和环境部(DoE)的可能态度方面的信息，从而为他们的决策提供依据。规划(plan)还提供了相关项目的意向，周围会有些什么项目，在哪里计划有新的基础设施投资等等方面的信息，这些信息对于开发商而言可以降低风险，并可提供相对应的项目意向。真正有效的规划当局会运用这种信息提供者的地位来鼓励和劝说土地所有者和开发商以某种方式采取行动。
这种信息提供者的角色在稳定市场条件和协调一个开发商与其他开发商之间的行动中具有重要的作用。在英国，经过80年代中以项目开发为主导性的规划体系运作和以项目协商为基本方式的过程之后，到90年代，开发商自身就期望政府对房地产开发业进行宏观的战略管理，建立以规划(plan)和政策为主导的规划体系，从而改变房地产业的不确定性，其主要的原因也在这里。这意味着，清晰的政策陈述所担当的提供信息的角色，可以使政府在为开发商创造最大的确定性方面发挥重要作用，同时也可以促进开发商所进行的项目能与规划的要求相一致。
