城市总体规划实施政策概要
1 城市总体规划的政策意义——政策规划
城市规划本身就是一种关于未来物质环境建设的政策陈述(而且应该首先是这样的陈述)。城市规划的综合性和对城市发展的指导作用决定了城市规划(plan)是城市某一方面的公共政策的最基本内容，也是形成所有第二层次政策的基础。在此基础上，城市规划一旦得到批准，也就意味着一系列政策的被采纳并将被运用到未来物质环境的建设之中去，在此方式下，私人利益者可以预计到开发设想的可能前景。同时，规划作为一种政策陈述的影响对政府内部和外部具有同样的重要性。应当清楚的是，城市规划不仅仅是对私人开发行为的规范，而且同时是政府部门各类行为的基础。城市规划作为具有法律效力的法定文本，是全社会共同遵守的准则。由此，可以促进城市不同部门之间以及半独立的各类机构之间的相互协同的行动。
由于城市本身所具有的复杂性，城市政策涉及到各个方面，这就要求有相互统一和协调的政策体系。从一定的意义上讲，规划政策包含着两部分内容：一是针对于规划实施过程中的问题而制定的具有针对性的政策，这类政策往往是就事论事的。二是针对于未来可能演变或生成的情形，系统地制定一套解决可能问题的预案的过程。人们将后一种情况称为政策规划。从城市规划的体系而言，城市总体规划实质上就是这样一种政策规划。
城市总体规划的意图在于通过对城市发展过程的干预，以形成一个既符合城市发展规律又符合人类发展需求的城市空间环境。在新环境的形成过程中，城市空间关系的调整是城市整体社会经济关系变化的结果，因此，只有通过种种手段首先对城市的社会经济关系进行调整，才能真正改变城市空间关系。在此过程中，城市总体规划所起的作用就是将各个部门、各个领域的政策在城市空间层面上进行综合和整合，在未来发展的前提下，提出城市整体的发展政策框架。这种政策规划针对的是城市整体，而非城市中的某个部门(如规划管理机构或规划部门)，作为实施这一政策体系的实体，应当是城市的所有政府部门。
正如城市总体规划的空间意义是城市发展的整体纲要那样，政策规划也并不是要为各个部门制定各类具体的政策，而是通过对规划实施过程的分析和认知，制定和选择能够最有效地达到城市发展目标的政策引导，为各个部门制定具体政策提供依据和框架，或者说，政策规划是确定各部门未来政策的方向、评判标准及执行标准。政策的目的是尽可能地剔除那些不希望发生的结果，而引导希望的结果出现，因此，城市总体规划就是为了达到城市发展目标，指明各类政策从最佳到可接受的序列，为城市建设和发展的决策和行动提供依据。政策规划也可以理解为是一种具有一定权威性的政策构想。在城市规划图则和文本得到批准的同时，这种政策规划应当视为具有一定法律效力的文件，并在政府的实务工作中得到贯彻。
从这一意义出发，现行的城市总体规划的观念需要进行适当的调整。这种调整意味着，总体规划本身性质应当是城市政策的总体纲要，是关于城市未来发展的政策陈述;总体规划的编制，也并非仅仅是城市规划部门的工作，而是政府部门的实际操作，是对政府行政和政策的预先规定;在规划的内容上，要强化城市公共政策内容，既要反映城市公共政策的要素，更要反映公共政策的组合及其在城市空间上的基本表现;在总体规划的陈述上，要以政策陈述为主要内容，所完成的文本应当是城市未来发展过程中所建议的政策框架，图、表等只是这些政策文本的说明;在规划的程序上，应当符合基本的政策决定程序，并且与城市行政、立法和执法程序及其要求相结合的。
2 城市总体规划实施政策所涉及到的主要政策方面
城市总体规划实施政策是为了保证城市总体规划能够得到全面实施而制定的各类政策的总和，因此，这类政策涉及到城市的各个方面。这里，仅从几个主要的方面进行概括，以比较全面地把握总体规划实施政策的整体。当然也应清醒地认识到，这些政策内容一方面都是非常笼统的，是关于某一方面的一般性的政策提要，在具体的政策过程中需要进一步的深化;另一方面，这些政策是城市总体规划实施过程中所涉及到最主要的方面，同时，还应该存在有其他方面的政策，这些政策也应当是与城市总体规划及城市总体规划的实施紧密相关的。
2.1 城市人口政策方面
城市人口的数量与分布，与城市总体规划所确立的规模和设施配套等许多方面有直接的关系，而且也是城市发展目标实现的非常重要的因素。对于城市总体规划中所提出的“控制人口规模”等等原则，如果没有具体而详细的政策得到贯彻，要充分实现这样的原则是非常困难的，最终很有可能就沦为一句口号。这也是我国多年来城市规模得不到控制、城市总体规划所确立的20年人口规模要不了几年就突破，从而导致城市设施严重不足等“城市病”发生的最主要原因。也不是说要绝对地限制城市人口的增长，而是应当有计划、合目的地、有条不紊地增长，以保证人口的增长与城市各类设施的配备相适应，更好地实现城市发展目标。人口政策的制定，与各个城市的实际状况有关，不应当有统一的、固定的模式，而且，要控制人口规模，还需要与其他方面的政策相配套，如就业、住房政策等。 来源：考试大
从国外大城市的发展历史来看，都经历过采取政策对城市人口的疏解，而在社会经济发展刺激下出现过度郊区化后又采取政策鼓励特定人口向市中心回搬这样的过程，如英国的伦敦、美国的纽约等。伦敦从二次大战结束后估计到战后经济发展时期会出现人口的过度集中和增长的可能性，因而采取了全面的控制措施。开始是对在城区内新建工业设施进行严格控制，通过立法等手段对任何新建和扩建工业设施都要求经过特别的审查，而且在原则上规定了在城区内不得新建，这是考虑到工业设施对就业人口的吸引作用。随后又对在城区新建办公楼也作出了控制。与此同时，在居住方面，除了对居住用地的开发有相应的控制，并在伦敦周围建设新城以安排人口外，对城区内的现有住房的出租等也作出了规定。在这种种政策措施之下，相对于该时期经济的快速增长，或欧洲各大城市人口发展的趋势而言，伦敦人口得到了适度的控制，人口出现了缓慢增长，在一定程度上保证了人口疏解的实现。
2.2 城市产业政策与产业布局政策方面
城市总体规划的主要内容和对象是有关城市空间的未来发展和组织，但很显然，任何的空间问题都是城市社会经济结构在空间层面上的反映，甚至可以说，城市社会经济的要素所建立的各种关系都会在土地使用上得到反映和实现。在城市社会经济发展的过程中，产业结构往往影响到城市未来发展的基本走向(当然也可以说，城市发展的基本走向决定了产业结构)。城市的产业政策决定了在城市中可以建什么和不可以建什么，城市中鼓励发展什么和限制发展什么，而产业布局政策则影响到这些不同的产业在哪里布置。从规划编制的角度讲，城市总体规划应当将城市的产业政策和产业布局政策充分地予以反映，要将这些政策融入到规划的内容、成果和文本中，当然，这并不是讲规划只能是对政策的实施，这两者应当是相辅相成的。总体规划应当是在综合考虑了包括产业政策等在内的各种政策、城市各组成要素的未来发展等情况之下，对这些内容进行充分协调和统筹安排，形成城市的整体性行动纲领。在规划实施的过程中，也就需要对行动纲领进行分解，依据目标——手段链的方式而确立城市中各个部门及各组成要素的未来行动的具体策略，使它们的行为成为规划实施的重要组成部分。因此，就需要各个部门依据总体规划的内容和要求，调整、完善有关的产业政策和产业布局政策，使这些政策能与城市规划的实施结合在一起。
2.3 城市空间政策方面
城市总体规划首先是一种城市政策的陈述，因此，城市空间政策的最主要方式就是城市总体规划以及依据于总体规划而制定的各类规划和法则。在城市空间政策方面主要包括有以下几个方面：
2.3.1 在城市功能方面：依据城市发展目标和城市性质，确立城市未来发展的主要方面，发展什么，发展到什么程度，不发展什么等等。城市的各个功能方面是相互影响、相互决定的，因此，对任何要素的限制或鼓励都有可能对其他相关要素的发展产生影响，这是人们在制定各类政策时必须予以充分重视的。比如，现在许多城市都在提国际中心城市，都期望在21世纪的20～30年代成为全球城市，但正如M.Castells所说的那样，人们需要清醒地认识到这样两个方面的问题，一是全球城市的发展及其经济的运作在很大程度上是由全球市场所决定的，既不是一厢情愿所能建立起来的，也涉及到民族国家对这类城市选择的可允许性，因为对这类城市的调控国家将不具有充分的能力;二是向全球城市发展就意味着主要发展以管理/控制为主要职能的产业，这就要求进行产业结构的全面转换，这种转换意味着需要有大量的从事于高层次产业的从业者，这些人员在短时间内要达到一定的数量并达到一定的技艺水平，且在今后的时期内要能够获得不断地补充，对于绝大多数城市而言，这部分人口主要是从城市外面大量引进的，而城市中原有的居民，尤其是过去从事于低层次产业的劳动者将失去其就业的岗位，而他们向新的岗位的转换则面临教育、能力水平和技艺等方面的困境，这些人就有可能沦落为城市贫民，这就带来了社会安定、社会秩序等方面的问题。所以，在制定有关城市发展功能政策方面一定要解决好这样的相关联的各个方面的问题，使城市稳定、有序地发展。
2.3.2 在城市结构布局方面：城市结构布局是城市功能的直接反映，更直接地说，是城市功能实现的物质基础。城市的结构布局主要是通过土地使用而得到反映的，而土地使用的安排是城市规划的主要内容。但应当看到，土地使用本身已经蕴含了城市社会、经济等各方面的因素，如果要对城市土地使用进行调节，就需要在社会、经济等各个方面入手，因此，就需要将城市规划的内容转化为具体的政策而予以实施，否则，规划仍然只能是墙上挂挂。
就城市结构布局讲，可以划分成几个层次：首先是城市区域范围内的整体的布局结构，也即是人们通常所说的城镇体系，这就要确定哪些城镇或地区要发展，发展什么，发展到什么样的规模等等，对于发展区之外的地区要严格限制，这种限制也并非就是不准其发展，而是通过产业布局政策、土地政策及土地置换或财政的手段等鼓励其将发展的内容转移至规划发展的地区内。这就是说，规划确定了哪里发展、哪里不发展，而政策就要通过政策手段来平衡不同地区之间的相互关系，从而保证规划的基本内容得到实现。如London在40～50年代为了实现其控制内城、发展卫星城的规划，就对在城区新建的工业设施、办公楼设施等项目实施严格的管理措施，并成立了专门的委员会进行特别的审查，从而使城市疏解政策得到贯彻。同样，在80年代，为了鼓励工业的发展，就划定专门的、相对独立的企业区，在这类企业区内新建项目，只要符合基本的规定而无需进行常规的规划许可程序，保证了时间上的快捷，同时还可以享受低税收的优惠。
其次，在市区范围内，城市空间结构布局的实现一方面将依赖于规划的深化，通过详细规划或区划(法定图则)等方式落实到具体的地块，以规划(plans)作为引导的手段并通过规划许可等规划管理手段来予以实现，即在政策层面上要树立规划引导的基本机制;另一方面，也应看到，要将规划的内容贯彻在项目决策的完整过程中，就需要有一系列的政策措施予以具体的引导，这些措施主要有：产业布局政策、土地政策、住房政策、交通政策、基础设施建设规划及投资和税收政策等等。
2.3.3 在建设时序方面：城市建设的开展并非是一个全面铺开的过程，总体规划所确定的内容并不是要求在短时间内全部展开的，总体规划的年限有15～20年，规划的实施是一个循序渐进的、逐步开展的过程。过去的规划往往很少考虑时间的因素，在实施的过程中尤其是如此，结果出现了很多遍地开花式的、飞地式的开发建设，如果以土地使用的功能来衡量，这些开发建设确实是与规划相符的，但规划所要求的基本原则及其产出都与规划产生很大的差异，而且在农田保护、城市运作的经济性、城市设施的配套以及城市社会的整体性、凝聚性等多方面出现了许多问题。
确定城市建设时序是城市规划的一个很重要的方面，同时也是体现城市规划效用的重要方面。所谓建设时序的控制，就是要确定先建什么、先建哪一个地区，然后再建什么、建哪一个地区，再后建什么、建哪一个地区等，也就是要确定城市总体规划实施的先后秩序。确定建设时序，应当与城市决定性的建设重点有关，比如在深圳市，近期的建设重点是福田中心区，那么就应当限制在城市其他地区兴建、改建相类似的项目，如办公楼等，从而保证这些项目在市中心区的集聚，使中心区能在一段的时期内形成规模，发挥作用;同样，在工业区建设方面也是如此，否则，既形不成规模，出不了形象，达不到重点建设的目的，同时又造成同类设施遍地开花，经济效益低下。应当做到新建一片，就要建成一片，收益一片，然后再建一片。城市的发展建设应当是有序的，这种有序性还体现在任何建设都是相互配套的、协同的，而不能是建了一项设施而由于缺了某一设施而不能正常运作或使用，同时也应当体现在任何建设都是城市环境、景观和城市形象的组成部分，只有集中的、成片地建设才能保证在较短的时期内就出效果、出形象。另外，确定建设时序要与城市财力及其安排的可能性相结合，与基础设施的配套能力相适应，只有这样，才能保证城市的有序发展。
2.3.4 在城市大型基础设施建设及其周边配套方面：城市基础设施的建设是城市政府运用财政和实体开发建设的手段影响城市开发和城市布局结构的重要方法，比如，道路的辟通、地铁站的建设以及供电、供水、排水、供气等设施的新建或增加容量等都会引导和促进周边地区建设的开发和再开发。大型基础设施的内容在城市总体规划中都会有所反映，而它们的建设时间由于建设资金和社会需要程度或偏好等原因而存在着相当的不确定性，因此，就需要考虑在不同时期建设背景下对周边地区的可能影响。此时，规划实施政策既有引导的职责，也同样需要进行控制。例如，地铁站的建设与整条地铁线的建设有直接的关系，一般较难准确预计究竟在具体的什么时候可以建成使用，这就会带来一些两难的问题，如果在地铁站尚未建设时就已建好了周边的设施，而这些设施又是以地铁站为参照的，那么就会是高容量的开发建设，但由于地铁站尚未建，那么这些设施的使用率就会很低，实际上出现的会是一种资源的浪费;同样，如果考虑到近期地铁站尚未建设而安排建设的是低容量的设施，那么一旦地铁站建成，而这些设施尚未达到改造的经济性时，这同样会造成对资源的浪费，这最为典型的就是在地铁沿线建设大量的独立式住宅，使得这些住宅的环境质量要求和地铁运行所需之人流量都得不到满足。对此，可采取的政策措施有两种方式：一是在近期之内作为控制用地不予开发(尤其是在现有交通条件较差的情况下)，待地铁建设资金基本落实或已起步开始建设时进行集中成片开发，使两者的建设和投入使用能获得最好的配合;二是在近期之内作为临时性建设(包括地铁车站用地)，尤其是在交通条件较好的情况下可建设一些投资回报率较高的临时性建筑，如批发市场、零售商业集中点等，在其周边地区可进行适量的开发建设(所谓适量是与现有的交通容量相配套)，待地铁建设起步时再拆除临时性设施进行集中建设，这样还可以为地铁站的建设回笼一些资金。同样的原则也可以运用到其他设施的建设之中。
2.4 土地政策方面
城市规划的实施在很大程度上是由土地供应、土地的可获得性和土地使用的可变性所决定的，因此，土地政策的建立和实施是保证城市规划实施的重要手段。在土地政策方面，有以下几个部分特别值得关注：
2.4.1 土地权属政策
土地权属是土地政策中具有决定性的政策，而且在城市规划实施过程中有可能起到举足轻重的作用。我国现在实行城市土地国有、土地使用权出让的制度，为土地的权属关系奠定了基本的原则。这里有几方面的问题需要界定：首先是国有土地中由政府部门使用或控制的土地比例，也就是说在一定的年限中，政府可以有多少土地通过出让而走向市场、有多少土地必须控制在政府手中作为政府使用或为社会公共利益所使用?这些土地的分布也应当值得关注，因为，土地一旦出让后要再收回，那就是一件复杂的法律和经济事件，而在社会快速变化时期(中国应当说无论在社会、经济还是政治等等方面都正处于这样的快速变化时期)各类设施在内容上、区位上的变化都非常迅速，这就会为公共设施的分布和调整带来很多问题;其次是公共部门所使用的土地的权属管理也应当引起重视，这涉及到这些国有土地的使用、转移和处置权等方面的内容，在政府所使用或控制的土地中由于是由政府的不同部门进行管理，是否会出现部门所有的实质，而对规划实施带来不利?这类现象在各个城市中都已经出现，如，某个文化馆由于不景气而要通过联营改造为住宅楼，或在住宅中包括了文化设施，尽管要办理土地权属的转移、补缴地价等手续，但问题是，文化馆的主管部门是否具有国有土地的处置权?这种由部门处置后对国有土地的公共使用在总量上的平衡究竟如何也值得进一步地推敲;第三，政府出于公共利益目的收购已出让土地的权限与程序及其赔偿的标准;第四，产权明晰后的交易过程中政府的可干预程度等。
2.4.2 土地出让金政策
我国现行的国有土地出让制度所执行的是一次性的土地出让金的收取，而没有地租的概念。这在一定程度上造成了当前房价过高的现象，而政府在收取一次性土地出让金后，由于可供出让的土地越来越少，必然造成后继的土地收入越来越少，对城市建设资金的进一步筹集就会带来困难。采取租金的方式，就是对土地的实际使用者按年度进行收费，从而将一次性的收费转换成按年的多次收费，分解开发建设的初次成本，促进开发建设的有序进行。以地租方式代替一次性的土地出让金，还可根据城市建设和发展的实际状况和规划需要及时调整空间布局，这种调整相对于只强调初次建设更具有动态性和实际意义，可以利用级差地租的杠杆作用，建立城市空间分布重组的机制，实现土地配置的优化。
2.4.3 土地供应政策
土地国家所有可以使政府通过对土地的供应来调控城市的经济运作状况和满足政府在公共财政和城市建设等方面的要求。就整体而言，政府可以在现有土地总量供应控制的基础上，从保证市场有序运作的原则出发，从城市规划实施角度，分门别类制定各个单项的、分地区的土地供应计划，并予以严格控制。政府的这类控制的目的并非是要限制市场，而是从培植市场、保证市场的健康发育和有序发展出发的措施。这些措施在国外大城市的建设中也广为使用。如英国伦敦在其CBD地区——伦敦城(The City of London)中，对新建和改建办公楼设施都有数量上的规定，而且予以严格控制，其目的是要保证新的办公楼面积的增加不能对办公楼租金产生压力，以免导致市场的不稳定。撒切尔夫人执政时期采取了对市场放任的经济政策，其结果导致了房地产市场的几近崩溃，到80年度末，英国房地产协会就发表报告要求政府改变过去的政策，对房地产实施宏观的战略性管理。在美国的旧金山市自80年度初规定了每年新建办公楼面积数量，连续多年实施下来，使得该城市在前几年的世界性房地产市场明显衰退的过程中，其办公楼的空置率并未增长，而租金却有所上扬，为城市房地产市场的持续发展提供了很好的基础。政府在实施总量控制的同时，也要注重对这些量在空间上分布的引导和控制。也就是说，总量的控制必须落实到具体的空间、时间和数量上。
2.5 其他的相关政策方面
城市总体规划实施过程中，还会涉及到其他许多政策，在城市总体规划实施政策中都应当得到体现，而且城市规划政策尤其要关心这些政策之间的相互作用关系。这些政策主要的可能有以下内容，当然这里也不可能予以列尽。
