吉林市集体林权制度改革实施方案 为有效地推进我市集体林权制度改革，进一步解放和发展集体林业生产力，增加
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吉林市集体林权制度改革实施方案
为有效地推进我市集体林权制度改革，进一步解放和发展集体林业生产力，增加农民收入，建设现代林业，实现社会主义新农村建设的总体目标，根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）、《吉林省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》（吉政发[2007]39号）和《吉林省人民政府关于印发吉林省集体林权制度改革指导方案的通知》（吉政发[2009]10号）精神，特制定本方案。
一、指导思想、基本原则、改革范围和总体目标
（一）指导思想
深入学习贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持生态建设与产业发展并重，不断创新集体林业经营体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建和谐社会做出贡献。
（二）基本原则
1．坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权和林木所有权。
2．坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护。
3．坚持尊重农民意愿，实行民主决策，确保农民的知情权、参与权、决策权和监督权。
4．坚持依法办事，规范操作，保持政策连续性和稳定性，确保农村社会和谐稳定。
5．坚持因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”，确保改革符合实际。
（三）改革范围
1．改革范围为县级以上人民政府区划界定的集体所有的商品林、公益林和宜林地。
2．按照《中共吉林省委吉林省人民政府关于加强东部山区生产建设的决定》(吉发〔1980〕81号)规定，从国有林业局和森林经营局划拨给社队经营的林地林木，目前由村集体使用管理的，纳入改革范围；由乡(镇)政府使用管理的，暂不纳入改革范围，要积极探索改革思路，逐步落实经营主体。
3．对被非法侵占蚕食的集体林地，要加大清收力度，依法收回，一并纳入改革范围。
4．对权属有争议且暂时难以解决的山林，暂不纳入本次改革范围。各级政府要强化林权纠纷调处工作，待林权纠纷解决后，再落实经营主体。
（四）总体目标
到2010年年底，全市基本完成产权明晰的主体改革任务。在此基础上，不断深化配套改革，逐步建立和完善现代集体林业产权制度，形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。
二、主要任务
集体林权制度改革是以明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革，分为主体改革和配套改革两个部分。
（一）主体改革
在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户或其他经营主体，建立以家庭承包经营为主、多种经营方式并存的集体林经营制度。
1．对集体统一经营管理的集体林，通过均山、均林、均股、均利的方式明晰产权。原则上实行无偿分林。具体可采取以下三种方式：一是家庭承包经营，只要资源条件和经营条件允许，就要在本集体经济组织成员内部平均分配林地林木，以户为单位划片承包经营或自由组合联户承包经营。二是股份合作经营，对不宜实行家庭承包经营的集体林，可以采取“先分后股”、“先分后联”的方式，将现有集体林地林木按实物或价值量均等分配到人，再实行股份合作经营，落实经营主体。三是有偿转让经营，人均集体林面积较少的村，可以对其集体林评估作价，通过公开招标、拍卖等方式，落实林地经营权和林木所有权。同等条件下，本集体经济组织成员享有优先受让权。有偿转让收益用于本集体经济组织成员分配的比例，原则上不低于70%，剩余部分用于发展林业和集体公益事业。
采取家庭承包经营和股份合作经营的，林地承包期为50年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。有偿转让经营的，承包期不宜过长，以一个轮伐期为宜，具体期限由农民自主决策。为统筹集体和农民的利益关系,允许留出少部分林地林木由集体统一经营管理，留取比例原则上不超过本村林地面积的10%。留用部分也要落实承包管护责任。自然保护区、森林公园内的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。
2．对已承包到户和流转的集体林,要进一步规范和完善。自留山，由农户长期无偿使用，林木归己，允许继承。责任山、“谁造谁有”的林木和退耕还林地，产权明晰并依法经营的，要予以维护；产权明晰，但林地面积不准、承包合同部分条款不完善的，要重新核实林地面积，规范和完善合同；产权不清的，要落实林地承包经营权和林木所有权，明确经营主体；违法违规经营的，要依法调整、变更或终止承包合同。
通过竞价拍卖等方式已经流转的集体林，凡程序和期限合法、合同形式和内容规范的，要予以维护；对权利和义务显失公平、合同程序和内容不完善、大多数村民对部分条款有异议的，要本着尊重历史、依法办事的原则，完善合同或签订补充协议；对不符合法律规定或者严重损害大多数村民利益的，予以纠正或终止合同。
(二)配套改革
在主体改革任务基本完成后，围绕放活经营权、落实处置权和保障收益权，积极推进配套改革，通过完善政策、减轻税费、规范管理、健全服务，逐步形成集体林业的良性发展机制。
1．完善集体林木采伐管理机制。编制森林经营方案，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。
2．规范林地林木流转。加快林地、林木流转制度建设，积极筹建林业要素市场，不断完善运行机制，拓宽市场功能，促进林地经营权和林木所有权有序流转。
3．完善森林生态效益补偿基金制度，逐步提高补偿标准。不断加大对林业生态建设的投入。
4．推进林业投融资改革。加大林业信贷投放，完善林权抵押贷款制度，大力发展林业小额贷款。
5．加强林业社会化服务。扶持发展林业专业合作组织和专业协会，引导和规范林业中介服务健康发展。
三、方法步骤
（一）第一阶段：宣传发动，认真学习培训。时间安排：2009年7月3日—7月25日。
1．利用媒体，广泛深入宣传。要充分利用广播、电视、报刊等各种宣传媒体，广泛宣传集体林权制度改革林改的目的、意义和有关政策。各新闻媒体要将集体林权制度改革作为一个时期宣传工作的重点，采取设立专栏、专题、专版等形式，及时跟踪报道林改动态信息。各地要采取向农民发“公开信”、设立林改专栏、编发林改简报、印发宣传册、政策解答、专题讲座等形式，及时解答群众关心的热点、难点问题。
2．召开会议，搞好组织发动。市政府定于 7月3日召开全市集体林权制度改革动员大会。各县(市）区政府要在7月25日前分别召开林改动员大会。各乡（镇）、村也要逐级召开会议，搞好组织发动。通过召开会议，统一思想，提高认识，把干部、群众的思想统一到党中央国务院和省政府的文件精神上来。
3.搞好培训，提高指导能力。要制定培训计划，按照实际工作需要，切实搞做好培训工作。市级主要培训各县(市）区林业局分管局长、乡（镇）长、林业站长和业务骨干；县级主要培训抽调的相关干部、乡（镇）选派的指导员、村干部、林改工作队员和村民代表。重点讲解相关林改法律法规、林改政策、工作任务、操作流程、技术细则、经验做作法和标准要求。市、县(市）区、乡（镇）和村抽调的业务骨干均要参加培训，使参与林改的每一个工作人员和基层干部的指导能力得到提高。
第二阶段：调查摸底，确保情况清楚。时间安排：2009年7月25日—10月31日。
1．开展调查摸底，搞清底数。各村都要按照林改的程序组建四个组织：一是由村支部书记任组长的村林改工作领导小组，负责全村林改工作；二是组建评估小组，负责林地林木的评估作价；三是组建林权纠纷调处小组，负责对历史遗留问题和林权纠纷问题进行调处；四是组建山林划分小工作组，在林业技术人员的指导下负责现场划界、宗地测量等一系列外业和内业工作。然后，并组织村民代表对林地面积、林木蓄积、立地条件等资源状况，森林经营状况和林地林木流转情况进行详细调查，调查结果要在村组内张榜公示。各级林业部门要为各村组提供森林资源档案和二类调查等基础材料，并抽调专业技术人员配合各村组核实林地权属、面积和四至界线。
通过调查摸底，要做到“三清楚”：一是森林资源底数清楚。对所有集体林地、林木，包括自留山、责任山、“谁造谁有”的林木和退耕还林地、承包或和以其他方式流转的山林和以及被非法侵占蚕食的集体林地，都要逐项逐块核实权属、面积、蓄积、树种、树龄和四至界线。确定林地边界四至，要由调查人、四至地类相关的所有权和经营权人现场签字确定。对本次调查面积与森林资源档案数据不符的，要逐块说明情况，报县级林业主管部门核准确认；二是流转情况清楚。对山林已经流转的，要查清承包人、流转时间、流转形式、民主决策程序、承包期限、承包价格等状况；三是参改人口状况清楚。参改人口为本集体经济组织成员，原则是以在册户籍为依据，查清户籍、人口以及人在户不在、户在人不在等情况。确认参改人员资格，要坚持集体经济组织成员一律平等的原则并予以公示。
2．严格把关，逐级审批方案。在调查摸底情况的基础上，结合本地集体林实际状况和农民的意愿，制定集体林权制度改革实施方案。林改实施方案实行逐级审批制度。县级林改实施方案要由市林改领导小组审批，报省林改领导小组备案；乡级林改实施方案要由县(市）区林改领导小组审批，并报市林改领导小组备案；村组制定的林改实施方案要以确权为主要内容，经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意，由乡（镇）人民政府批准后组织实施，并报县级林权领导小组备案。要加强对村组制定林改实施方案的指导，确保林改实施方案符合政策规定，符合本地实际，符合广大农民群众意愿。
（三）第三阶段：组织实施，搞好确权登记。时间安排：2009年11月1日—2010年3月31日。
在乡（镇）政府组织领导下，以村组为单位，由村两委会组建的各个小组具体进行林改操作，改革结果要张榜公示。具体操作程序为：成立林改机构、资源调查、制定实施方案、召开经村集体经济组织成员大会或代表大会讨论通过、抽签定位、张榜公示、签订合同、确权登记。
1．试点先行，稳步推开。为确保全市集体林权制度改革积极稳妥地进行，要本着因地制宜的原则，“试点先行，稳步推开”。各县（市）区要选择1-2个不同改革类型或具有不同代表性的乡（镇）、村组作为试点单位进行改革试点。在试点取得经验的基础上，总结经验，全面铺开。
2．依法签订定承包合同，进行林权登记。从调查摸底、资源评估作价、方案制定到林权细化分配等重要事项，要在乡（镇）政府领导下，按照村级林改实施方案确定的明晰产权方式，以村组为单位，由村两委会组建的各个小组具体组织实施村级林改工作。现实地分配时可以通过抽签（可以采取两轮抽签形式：先抽顺序号，再抽地块）等形式分林到户，确认界线，设立明显标桩，登记造册，及时公布林改结果。无论采取哪种分配方式，都要经过本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意。林改结果公示、征求群众意见后，再行核实，进行第二次公示。每次张榜公示时间不得少于7天，招标、拍卖公告需提前15天发出。两榜公示无异议后，逐块落实经营主体，签订经营合同。合同要明确规定林地林木保护、更新造林、森林经营、森林防火和森林防病虫害防治等责任。
填写林权申请登记表。对已签订定承包经营合同、落实经营主体并勘界认定的集体林，收集外业资料进行内业整理，内业资料输入微机，妥善保管林改资料，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。
要抓好林改的档案建设和管理。林改档案建设要与林改每个阶段的工作同步进行，实行分级负责，建立县（市）区、乡（镇）、村三级档案管理制度，每个工作阶段都要及时收集整理档案资料，规范做好归档立卷工作。
（四）第四阶段：检查验收，核（换）发林权证。时间安排：2010年4月1日—6月30日。
村集体与和各经营主体签订承包合同、进行林权登记造册后，各县（市）区要组织开展对乡（镇）林改工作的自检验收工作，自我总结，查缺补漏。自检验收合格后，分别向省、市集体林权制度改革领导小组提交自检报告。省、市组织联合验收组进行检查验收。在此期间，经林权申请登记30天公示期的，同时进行核（换）发林权证。
四、保障措施
（一）加强领导，强化责任。各级政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要位置，精心组织，周密安排，因势利导，确保改革扎实推进。本次集体林权制度改革实行“县级人民政府直接领导、乡镇人民政府组织实施、村民经济组织具体操作、各相关部门搞好服务”的工作机制，层层建立领导机构，实行政府一把手负总责的领导分工负责制。市政府与县（市）区政府签订集体林权制度改革工作目标管理责任状，各县（市）区、乡（镇）、村也要逐级签订责任状，采取包乡（镇）、包村（组）的办法，将任务分解到村、组，责任落实到人。林业部门要主动当好参谋，做好具体服务工作。发改委、财政、农业、法制、监察、档案等相关部门要分工负责，全力推进林改工作。要切实加强县、乡、村林改工作机构建设，抽调业务骨干人员到林改办工作。各县（市）区要组建林改工作组派驻到乡（镇）督导工作，乡（镇）要选派指导员到村社具体指导林改工作，做到乡乡有工作组，村村有指导员，组组有明白人。要加强对分管领导干部、林改工作人员包括农村基层干部的培训，强化调度、统计、检查、督导和档案管理工作。要保证林改经费。各县（市）区政府及其财政部门要及时将中央和省财政补助资金拨付到位，确保专款专用。同时要积极筹措资金，落实解决好林改所需经费。
（二）规范运行，阳光操作。为规范林改的操作，各地对每个阶段的工作步骤，必须按照市林改工作流程程序操作。每个阶段结束后，都要形成书面报告，上报到上级林改办，经批准后方可转入下一阶段的林改工作。在操作过程中，从调查摸底、资源评估作价、方案制定到宗地分配等重要事项，必须依法经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意。林地属村集体所有的，由村集体经济组织成员决策；林地属村民小组集体所有的，由村民小组的集体经济组织成员决策。坚持实行“三签”、“五公开制度”。“三签”，即会议通知签收、参加会议签到、议定事项签字。表决事项他人不得代签。“五公开”，即做到改革政策、内容、程序、方法和结果五公开。对重大事项必须张榜公示，接受群众监督。公示主要有以下几项内容：林改组织机构、参改人口、森林资源底数、林权现状、林改方案、招标拍卖公告、确权结果、宗地、收益分配和林权登记申请等。
（三）采取措施，清收林地。清收被非法蚕食林地。各级政府要利用林改的有利契机，采取有力措施，把清收林地作为林权制度改革的重点工作来抓，保护好林地资源和农民利益。对清收回的林地，要一并落实林地承包经营权，及时退耕还林。
（四）严肃纪律，加强督查。集体林权制度改革涉及广大群众的切身利益，要严肃工作纪律，党员干部特别是领导干部要以身作则，廉洁从政，严格按照政策规定办事。坚决做到“五不准”：不准干部利用部门、政策、资金、信息、技术优势参股、入股；不准违背农民意愿，强迫农民转让林木林地，与民争利；不准干部违规干预和插手集体山林承包经营或招投标、拍卖转让经营；不准干部暗箱操作，搞权力承包、垄断承包；不准巧立名目乱收费，增加农民负担。对违法乱纪、损害群众利益的行为，要坚决严肃查处。要加强上下级之间的信息沟通，制定突发性事件预案，出现重大问题要及时报告，积极协调，主动解决，不得回避矛盾。要妥善处理林权纠纷。各地要高度重视林改中的纠纷调处工作，切实做好各类纠纷的排查，制定调处办法，本着“依法依规调处与民主协商相结合以民主协商为主”的原则，层层落实责任，实行分级管理。县（市）区、乡（镇）、村都要成立林权纠纷调处小组，专职做好林权矛盾纠纷的调处工作，做到组内里矛盾不出村、村内矛盾不出乡、乡内矛盾不出县，把矛盾和问题解决在基层。对历史遗留问题，本着尊重历史、依法办事的原则，采取利益调整的方法来解决，既要维护经营者权益，又要保护农民的利益，切实保障农村社会的和谐稳定。各级政府要围绕农民得实惠、生态受保护的基本原则，加强对集体林权制度改革工作的督导检查，建立督导机制，一级抓一级，一级对一级负责。各级政府督查部门要将林改工作纳入督查重要内容，定期开展林改专项督查活动。各级林改办要及时调度林改工作进展情况，对工作难度大、群众意见多的地方，要派人蹲点督导。对林改中遇到的新情况和新问题，要深入调查研究，及时提出指导意见，重大问题要及时向上级部门报告，确保林改工作按照正确的方向顺利推进。
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