清代公牍基本上是明制的延续，行文格式也大致相同，但也有自己的发展特点。首先在形式上，奏本、题本用法更具体，题本用于言地方公事，用印；奏本言私事，不用印。
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应用文在我国具有悠久的历史。晚清在河南安阳殷墟发现大量三千多年前的刻有古文字的甲骨片，记载着殷王朝从盘庚东迁以来到纣王覆灭时二百七十三年间的政治（世系、王事、征伐），经济（年成、田猎），文化（祭祀、天时、旬夕）等方面的卜辞或记事刻辞，具有原始公务文书的性质。
六经之一的《尚书》，传说是孔子所编，收录了唐、虞、夏、商、周时代的典、谟、训、诰、誓、命，是记载政绩、告贺、教戒、进谏、受命、誓众、命令等方面口头或书面的文献，这是我国最早的公务文书和政论的汇编。
春秋战国时代，君臣上下之间的文书往来，一般没有严格的界限，大都用“书”。那时的书一般都用于政事，不象后来在私事往来中广泛应用。《左传》上记载了不少书的内容。如《左传》文公十七年《郑子家告赵子宣》，范文澜断为见于史传的最早的书体；又如成公七年《巫臣自晋遗子重子反》、襄公二十四年《子产告范宣子重币》等文书，都是极其警策的公文。由于春秋战国时期列国纷争，羽檄交驰，文书的应用己日见重要。《文心雕龙》所谓“三代政暇，文翰颇疏，春秋聘繁，书介弭盛。”但由于以竹简木牍传书，沉重繁累，且难尽意，所以外交的往来，必须同时派善于辞令的舌辩之士为使节赍书前往，以口头补充君主所授之词命。《吕相绝秦》就是一篇记录魏相代表晋厉公出使秦国指谪秦穆公背信弃义的典型外交抗议书。
《论语》是春秋时期的一部少有的完整而可靠的记录文献，其中记录了孔子所述郑国外交辞令的制作过程，要经过拟搞、讨论、修饰、润色的工序（子曰：“为命，裨谌草创之，世叔讨论之，行人子羽修饰之，东里子产润色之”）。说明先秦诸子对公牍撰写十分重视。
秦并六国后，规定了公文体制，改命为制，改令为诏，改书为奏、议。焚书以后，以吏为师传授法令文牍，公文从此趋向繁多的分类。
汉代继承和发展了秦代的公文体制，在秦代把书分为奏、议的基础上，又定为章、奏、表、议四种。据《文心雕龙》记载，章用于对皇帝的感谢恩典，奏用于弹劾揭发，表用于陈述下情，议用于讨论不同意见。还规定了密奏用封事，以及其它上行、平行、下行的各种文体如疏、状、白、事、露布、移、檄、教、牒等等。对于秘书人才的选拔，也规定了严格的条件：学僮年十七以上，始讽籀书九千字乃得为吏，岁终，赴郡试八体书，第一名要由郡守推荐给太史复试，合格后才能担任中书省史书令史，又因为大乱之后，典章缺失，儒士知古而不知今，不得不依靠文吏以理烦治剧。史书上说，当时文章气节之士，如陈蕃、李膺辈，多起于掾吏。光武帝曾下诏，要丞相考核官吏，凡不熟悉治业务、书疏不端正的，要连同推荐人一同办罪，这也是促使重视吏治的原因。汉代的公文体制较前代逐渐完备，连文件尺寸、起首和结束语的写法及行款数目，具名姓的等级规矩，都有明确的程式。还规定了以封囊的颜色来区别文件缓急程度，如平件用青色，急件用赤白二色，密件用黑色。
汉代很多文牍出于名儒硕彦之手，但有些教令议论过高，似是而非，不切实际。如曹褒敕吏勿杀盗徒，甘以身坐全其性命；法雄禁捕虎狼谓仁义可以感化，后人讥为迂阔之论。而孔融高谈教令，“辞气温雅，可玩而诵，论事考实，难可悉行”（《三国志·崔琰传》注），这也说明公牍开始走向虚名无实，追求词藻的歧路。
魏晋六朝文书，名目上虽然也有所兴革，但基本上仍承袭旧制，变化不大。六朝时由于文、笔之分，有能为表奏收檄而不能诗文者，也有诗文造诣极深而不能为记室参军之职的。社会上一反汉代故常，形成重文章轻笔札的风气，以致记室人才难得，公牍也深受当时文章雕绘藻饰的影响，所谓“挹之无穷，按之无实”，浮文满纸。台阁重臣十之八九不能动笔。《魏书·王肃传》注说：“是时朝堂公卿以下四百余人，其能操笔者未有十人，多皆相从饱食而退。”《魏志·王粲传》注引《典略》说，象锺繇、王朗这样的卿相，连朝廷奏议都“搁笔不能措手”。《文心雕龙》指出了公牍是“艺文之末品，政事之先务”，说明好文人轻视公牍，而又不得不在重要政务上小心应用公牍的矛盾，这种现象在后来历代差不多都存在。
唐宋是我国封建社会的顶峰，典章之物，粲然大备，表现在公牍上，更是品目繁多。唐代仅行下之“王言”，即有七种，其中“敕”占四类（发敕、敕旨、敕书、敕牒）。按《六典》，行下文书有六种：制、敕、册、令、教、符；行上文书也有六种：表、状、牍、启、辞、牒；诸司相质问，行文有三种：关、移、刺。其中辞、牒、关、刺为唐代所特有，实际上还不止于此，但己足以说明公牍体制之纷繁了。唐代帝王擅公牍者，首推太宗，文武兼资，所为诏令醇雅可诵。名臣如开元之姚、宋，大历之陆贽、令狐楚，元和之韩、柳，皆以兼擅公牍著名，尤其是韩愈文章以复古为宗旨，所为表状，亦超迈时流，“一言而为天下法”的赞语，也可以其公牍当之。
唐代重视文牍，也表现为贡举有明法科，考四项内容：身(体貌丰伟)，言（言词辩正），书（楷法秀美），判（文理优长）。同时，公牍讲究书法，颜真卿的叔父颜元孙用“干禄字书”（做官须知的文牍书体），把公牍用字按四声分类，每字分正、俗、通三体，以为书判章表之用。但是，以判优劣为选吏标准的做法，由于判词必须以四六文写作，追求词藻，以致产生了不少有能力的官吏顺短于词判而不能褒升的弊病。由于迁转甚滞，文人多攀附藩镇，请求辟举，当时选官的制度内重外轻，这就给了不拘行检者一条捷径，所以晚唐的幕府，也就很滥，中枢不得不限制外藩荐举非，有官衔者不得录用。
唐代行文下区别甚严。《唐律》规定：应言上而不言下，不应言上而言上，不由所管而越言上，应行应下而不行下及不应行下而行下者，各杖六十。
五代文牍体制，沿袭唐人，士大夫生于干戈杀伐这际，有笔札才思的人，甚至不能苟全性命。因为武夫出身的割据者，识字不多，幕府文人又好舞文弄墨，所以难免惹祸。当时牛希济看到这一点，写了《表章论》，他认为公牍要“直指是非，必然明白”，人主并不是都能“奥学深文”，有时对深文“览之茫然”，必然要询问左右，倘或有人故意“改易文意”，要使皇帝“逆鳞发怒”，是毫不费难的。他规劝执笔的人：“但真于理”，为什么一定要写那些“幽僻文繁”的奏章呢？《也载周太祖即位时，诏文武官：凡是有益国利民之术的，都可以写出奏对，但要直截了当，不要玩词藻。这些见解，都要求文牍浅近明白，可谓切中时弊。
宋代因从五代战乱中继承了政权，州郡长官多为不识字的武夫担任。宋人汪应辰《答张侍郎书》说：国初承五代杀伐之余，州郡官多付之武夫，有不识字而以仆从代书判者，其违法贪枉的情形可以想见。又据张舜民《画墁集．与石司理书》中所说，欧阳修被贬到夷陵，想读《史记》、《汉书》、无处可借，没法消遣，就到库房去看档案，发现许多陈旧公牍中被错判的案件不可胜数。
宋代公牍体制在汉唐制度的基础上，也有一些变化。如诰命、御札、敕榜、故牒、公牒、呈状、申状、笞子诸体的创设，比前代更细了。同时，由于宋朝一批散文大师如欧阳修、王安石、苏东坡等继唐代的古文运动，反对六朝骈俪文风，多少也影响到公牍，上自制诰，下至贱启等一直为四六文统治的领域，尽管还没有彻底打破，甚至大师们自己有时也喜欢在公牍面貌发生了较大变化。不过由此也带来了宋人书牍，也在所不免。从文字上讲，北宋繁于唐人，而南宋又繁于北宋，这大概和后来大为发展的理学长于辩微析奥有关系，但也有其浅显易懂的好处。如朱熹知南康军任内写的大量救茺、劝农以及晓谕逃移民户的榜文（布告），体恤民情，言辞恳切，明白易懂，不失为宋代公牍的典范。
宋代很重视榜文的宣传效果，大字楷书在闹市张挂，并在乡村粉壁上誊写，要当地耆长叶常看管，不得损坏。递送公文有“檄牌”按照金字、青字、红字来区别迟速。金字牌日行四百里，接力飞递，不准留铺，昼夜兼程，用于赦书及军机要件。青牌日行三百五十里。传说岳飞受诏班师，一天接到十二道金牌，最近有史学家以常理推测，认为不可能每隔不到一小时就发出一道诏书，大概是一日“下二道金牌”之误。
元代公牍雅俗杂出。元代帝王不通汉文，其诏书多用俗语，文义诘屈聱牙，甚至无法看懂，如至元十九年七月的中书省咨文中说：“......这般圣旨有来，在后俺根里不处奏，他每奏了的后头，分付与俺奏有来。今后依著在先体例，一处奏呵，怎奉圣旨，这般是你的勾当.......”诏令多亦如此。当然也有写得极为得体的，多是出于汉人手笔。
元代行省长官叫做丞相，亦名达鲁花赤，必须由蒙古贵族担任，以汉人（先被征服的金地人）、南人（后被征服的宋地人）为贰佐。行省长官罕有通文墨的，汉人、南人要跪起禀白。元代的书吏俸给微薄，所以利用公牍行诈徇私。《紫山大全集》载胡只论当时的弊政是：“一语抵官，十年不绝，两家争田，连村受祸。”“曲为直，以是。”他指出“县令多非其材”，大半不识文墨，不通案牍。胡氏认为要“先削冗文”。所谓冗文，就是不当申而申、不当下而下的公文，仅仅为了一二年得不到明确批复，往往为一二百文往返问答，费纸数千张。公文拖沓如此，可见官僚主义严重。无怪元王朝虽然霸业盖世，而其祚运竟然不及百年。
明朝公牍大体一沿唐宋元制度而略有改进。臣民具疏上于朝廷者为奏本，东宫为启本。后又以不便面奏者用题本。各衙门行移之文有照会、咨呈、答付、呈状、申状、平关、牒呈、平牒、牒上、下帖。洪间颁定格式，但实际应用亦不尽依定式。题本之外，又有密奏用的揭帖，凡军国机要，朝廷大政，均用揭帖，由文渊阁用印封缄密进。揭帖也有用于下官向上官密呈。到晚明，又演变为公开张贴的露简（公开信）。
明人公牍的特点是浮文繁芜，喋喋不休。洪武九年刑部主事茹太素上万言书，朱元璋使人读到六千三百七十字，还未见要领，才涉及主题五项建议，有四项是可取的，朱元璋即令中书“行其言这善者”，又表扬茹太素是忠臣。并规定建言格式，“颁示中外，使言者陈得失无烦文 ”。嘉靖、隆庆时也曾先后颁诏“令诸司奏章不许烦词”，“违者部院及科臣劾治之”。尽管一再申禁，实际未见收效。二十余年后的万历间，奏书仍有长达六拉言的，可见积弊难除。另一方面，自成化后，八股文盛行，迂儒入仕，公牍也受到影响。以八股文中的陈词滥调、讲章程墨拉杂行文，成为公牍中的流行病。至于以骈文作判牍，追求词藻格律，以公牍为游戏文章，更成为一种气。这些对清代也有很影响。
清代公牍基本上是明制的延续，行文格式也大致相同，但也有自己的发展特点。首先在形式上，奏本、题本用法更具体，题本用于言地方公事，用印；奏本言私事，不用印。顺治间规定题本、奏本不得超过三百字。贴黄（摘由）不超过百字。但后来雍正间要求上奏紧要事件的本章务求详明畅达，不限字数。各部院行文除沿用历代及明代部分体制，如移、答、资呈、呈文、申文、照会、牒......等外，尚有谕（上谕，按下达途径分为明发、明寄、廷寄、传谕等类）、堂谕、札、牌、详、揭、禀、折、谕帖等。
清承明制，但公文风格不同，因受清初学风影响甚大。从写作思想上看，有的是笃信程朱理学，所撰公牍多反复议论；有的是受朴学之风影响，以博辩考据为能事；有的折狱判牍附经义；有的能接触实际，讲究经济，指陈郡国利病，晃蹈空言。公牍风气也因时而异。清初顺治至雍正三朝，一生财重申以朋党为诫，诏令频颁，处分严竣，朝臣为了避祸，故所撰奏章行文兢兢业业，模棱两可，其内容尽力揣摹，多趋避、圆滑、工巧的用语，竟不顾国家的休戚和民生的疾苦。嘉庆时，刑狱条例滋多，处分益密，很多非科目起家的官吏，不习法令，又害怕断案不当致触王法，于是就依靠友老吏，根据前人例案比附判决，生搬硬套，颇多失误。幕友不外刑名、钱谷二端，大都各有一套久经累积的通行成案资料汇抄，遇有新定章程必随时增补，以备参照，这些人办案对于成例非常熟悉，每当主管长官遇么棘手的案件，都要依靠他们出谋划策，照例案定谳。
幕僚成为一种活字典，掌握判牍秘决，非执业弟子不肯轻易传授。如果州县不是和藩台、臬台衙门的幕客有交情，那就很少有不被驳回的呈文；相反，如果对他们经常关礼、行贿，就能通融包涵，迅速批准。生杀予夺之权，实际操在幕友之手。这种风气从明朝开始形成了。据《日知录》引谢肇制的话，明代中叶户部十三司里多绍兴人，掌握重权，外官不得不以绍兴人为幕友，借通声气。后人沿称幕友为“绍兴师爷”。当然，不一定所有幕友都是绍兴人，更非都是为非作歹的。有的是无意仕进的通儒，应好友之邀，也有的是困于场屋的名士，生计艰难，权宜旅食。他们充当幕友都颇有建树。如清代理学家李恕谷、词曲家李渔、考据家汪中、大诗人黄仲则，都是著名的幕友。汪、黄二人都坎坷一世，汪中有“如黄祖之腹中，在本初之弦上”的名句（《过旧苑吊马守真文》），写出了秘书工作的甘苦，黄仲则英年殂谢，尤为后人所惋惜。
民国成立之初，公文基本上仍循清代格式。民国元年迄解放前夕，历届旧政权进行过多次过多公文改革，最后定为十种，计下行者六种：令、训令、指令、布告状、批；平行者二种：咨、公函；上行者一种：呈；不分上、下、平行者为代电。每次改革都有一些变化。主要体现在文体较清代简单，总的主张是种类宜少而不宜多。在前骨政部颁布部的《暂行公文革新办法》中，规定公文必须浅近明白：“公文往来，有如晤对，无论上行、平行、下行，均以真挚明显为要。凡艰涩语句，孤僻典故，及虚伪誉词，应一律免用”。这种要求浅近通俗的观点，与前清文柱，它是地主、官僚、买办阶级联合统治压迫人民的反动阶级专政的工具，它的公文体制较前清虽在形式上有所改革，但其鱼肉人民的实质并没有多大区别。由于贪官污吏们借文牍以营私舞弊，上下勾结，狼狈为奸，一切前清吏治窳败的遗毒，对于民国政权的北洋军阀和国民党官僚来说，几乎是全盘继承的。
