中国城市规划法规建设的特点

　　城市规划是一门科学，而城市规划法则是这门科学知识所必须了解的部分。科学鼓励人们不断地探索与创新，而法律则是这门科学研究积淀下具有普遍性的知识、经验，并通过国家强制力保证行为的总称。因此，城市规划法规是一部分城市规划内容的法律表达形式，城市规划法规体系核心是法的形态和目标，而不是其中的知识。

　　法的实质是一套行为准则，并且是行为准则的最高形式，它是依据国家机器来强制保障的必须遵守的行为准则。由于不同国家的社会和政治制度差别，法律的目的与产生的形式不同。在古代中国，所谓“法”是一种统治工具，是一个阶级给另一个阶级制定的行为准则，它所反映的是统治阶级的意志和目的，“刑不上大夫”是这种法律体系的真实写照。在欧洲的普通法系，“法”实质是一种“契约”，是一个集团与另一个集团，在共同利益的基础上，相互斗争与妥协的产物。在近代更演进为一种“公共的契约”，通过代议制的民主制度来反映全体人民的共同意愿。法源不同，法律的目标与效果也不同，虽然两者的法律都是通过国家强制力手段保障实施的行为准则，但是二者的地位不同，前者是工具，臣服于统治阶级，只体现统治阶级的意志，后者是“契约”，高于所有缔约者，是全民认可的行为准则。

　　回顾规划法规建设历史的目的，就是寻找“法源”，只有对城市规划“法源”的清晰把握，才有助于我们全面深刻地理解自身的规划体系，才能正确判断法规的目标与效能，才能正确地运用法律形式来协调城市发展。

　　在宪法制度上，我国是民主共和制国家，法律拥有至高无上的权力，但是，由于历史与文化的关系，1954年第一部宪法通过之惑，法制建设一直比较滞后，在相当长的一个时期内，除了宪法和刑法等少数几个法律之外，其他法律几乎全部空白。城市规划的法律建设也只是近几十年逐渐发展起来的，到目前才建立了初步的法律框架体系。在城市规划法规建设过程中，许多法律是直接从政府的部门行政规章中转化过来，有些法律是针对当时社会转型时期的主要问题，为适应近几年社会管理方式的转变，再通过制定行政部门管理规章，然后转化成法规形式。通常的立法过程是首先由专家起草，然后在一定社会层面征求意见，通过主管部门的确定就可以颁布实施，地位高一点的法规再通过人大表决。在中国，法律作为国家管理城市发展手段的作用十分明显，法律不仅是行政管理的依据，立法本身也是行政管理的需要，法律为管理服务，并且通过部门来组织立法，因此，法律带有很强的行政机关的意志。虽然，在本质上讲，中国国家机关代表全体人民的利益，但是，由于中国目前民主法制建设尚未完善，对法治本质的认识不够深入，以行政机关为主导的城市规划法规建设带有强化部门权力的意识，并且以计划经济时期的部门规章作为城市规划法规的主体与转型时期的社会现实产生深刻的矛盾。这是当前我国城市规划法规文件面临困境的根本原因。

　　针对社会出现的问题，站在行政管理部门的立场，为管理服务的立法使得我国许多法律带有强烈部门规章的痕迹和时代特征，它也将复杂的部门权力关系带人法律，使得法律之间的关系、地位、层次十分模糊，又经常出现法律之间的脱节、重复、交叉和相互矛盾。这令初学者甚至是工作多年的专业技术人员和行政管理人员也无所适从。因此，透过历史的线索，依据城市规划学科的内在联系，来梳理法律之间的关系，变松散的体系为完整的结构将十分必要。这一方面能促进我们更全面清晰地了解和掌握城市规划法规体系，并进而发现其问题与缺陷，为补充完善法律体系奠定坚实的基础。另一方面，将这种分散的、独立的城市规划知识梳理成具有内在逻辑性的知识，更便于学习和掌握。

　　中国城巾规划法规体系的一个重要特征是它既是“实体法”又是“程序法”，比如，城市规划法对控制性详细规划的编制作了十分详细深入、具体全面的规定，并且是城市规划管理的依据。在城市开发过程中应严格实施“一书两证”制度，详细规划作为法律，其内容只能按照法定程序制定，在开发过程或管理过程中是不能调整的;但“一书两证”制度，在法律上又赋予其调整、更改建设项目规划条件的权力。这种内在的矛盾性，给现实的城市规划工作带来极大的困难。我国当代的城市规划法，一方面，其内容多数是过去工作经验的概括与总结，并且大部分内容是针对计划经济时代的前四十年的社会实践，因此，要深入了解城市规划的实质，必须详细深入地了解计划经济的运作机制。计划经济体制虽然在时间上离我们不远，但社会的变迁已经使它变得十分陌生。另一方面，法律的内容又融进许多未经中国实践证实的外国的观念和经验，体现出较浓厚的理论色彩和理想态度。理论和观念入法是当前立法的一种倾向。

　　法律不是科学，其内容并不是绝对客观、正确和永恒不变的真理。“区划”是资本主义制度下城市规划法制的一种有效形式，值得我们学习与借鉴，在我国学习区划的控制性详细规划的法制化道路是否可行呢?是否将我国现行的城市规划都赋予法律地位就完成法制化的任务呢?目前控制性规划的全覆盖和控制性规划的法制化是值得反思的发展趋势，规划作为科学和规划作为法律不应是简单的权力转化关系，科学的内容要转化为法律的形式，就应当尊重立法的要求，更重要的、不可忽视的是法制的精神与实质。当代法律的实质是“契约”，“契约”的核心是全民平等参与的过程，“契约”意识缺失，使得械市规划的法律与追求平等民主的社会愿景相冲突。这种内在的冲突也导致许多法律在现实中的失效，导致许多人无法从生活的实践中学习与体会法律的作用。这也是导致城市规划法规学习困境的重要原因之一。