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“十一五”期间，我国电力工业持续快速发展，取得了重大成就，但也存在一些不容忽视的问题。客观认识和分析电力发展现状，明确“十二五”发展思路，必须紧紧围绕调整电力结构、加快电力发展方式转变这条主线，促进我国电力工业全面、协调、可持续发展。
一、“十一五”电力发展回顾
（一）电力快速增长，基本满足了经济社会发展需要，但仍未摆脱无序发展、大起大落的负面影响
“十一五”期间我国新增电力装机超过×.×亿千瓦，总装机容量达到×.×亿千瓦，每年平均增长 ×亿千瓦左右，位列世界第二。全国×千伏及以上输电线路总长度达到×万公里，变电容量×.×亿千伏安，分别是“十五”末的×.×倍和×.×倍，电网规模跃居世界第一。全国电力供需基本平衡，扭转了“十五”末期电力紧张的局面，保障了国民经济和社会发展的需要。
但是，电力工业重投入、重规模、重速度，轻规划、轻统筹、轻效益，无序发展等问题仍然十分突出，火电、水电、核电、风电轮番掀起热潮，当需求出现波动时，电力就不可避免地出现震荡，形成“短缺-过剩-短缺”的恶性循环。2008年金融危机后，我国电力消费从高速增长一下子进入负增长，新建发电能力无法发挥应有的效益，形成巨大浪费。为应对金融危机，国家加大投资力度，重新拉动了钢铁水泥等高耗能行业，电力装机容量又迅速增长，形成新一周期的大起大落，不仅加大了电力结构调整难度，更加大了对资源环境的制约。
盲目无序发展，导致电力整体结构失衡。电网滞后于电源，配电网滞后于输电网，农村电网滞后于城市电网，电力系统不协调问题突出。
（二）非化石能源发电发展迅猛，电源结构得到初步调整，但电源结构优化仍然任重道远
水电、核电、风电等非化石能源发电量5年累计超过×万亿千瓦时，占总发电量比重达到×.×%左右。
但是，水电开发存在的项目前期储备不足、移民和环境保护成本增加等问题；核电发展面临的投资体制改革滞后、安全监管力量不足、核心技术未完全掌握、标准认证体系未建立、人才短缺等问题；新能源发电面临的装机容量大而发电量少，发展速度快而效益低，资源、资金浪费严重以及并网难、消纳难、调峰难等问题都难以在短期内解决。这些都制约了非化石能源的健康发展，优化电源结构仍面临诸多挑战。
（三）火电装机优化，但煤电运矛盾依旧突出，发电企业亏损严重，可持续发展能力明显不足
“十一五”期间，电力行业落实“上大压小”政策，全国累计关停小火电机组×万千瓦以上；煤泥和煤矸石综合利用发电机组已达×万千瓦；火电机组平均单机容量由2005年的×.×万千瓦提高到2009年的×.×万千瓦；建成投产百万千瓦级超超临界机组×台，×万千瓦以上的大型发电机组已占×%以上。
但是，由于电价仍然延续60年一贯制的政府审批，而煤炭、运输领域早已实现市场化，煤电运矛盾难以协调，煤电价格的死结无法解开。受煤价持续大幅度上涨、国际金融危机等因素影响，发电企业经营状况持续恶化。伴随装机规模越来越大的是，发电设备平均利用小时越来越低，负债越来越重，成本越来越高，主业亏损越来越严重。2010年五大发电集团虽实现盈利，但主要依靠非火电业务和煤炭、金融等非电产业支撑。截至2010年底，五大发电集团负债总额达×.×亿元，平均资产负债率高达×.×%，已超过国家确定的红线。由于电力项目建设的资本金和资金均依靠“短贷长投”解决，严重亏损潜藏着巨大的经营风险和金融风险。
（四）“大电网、大容量、特高压、远距离”电网建设取得进展，但发展方向存在较大争议
我国已形成以×千伏网架为主干的六大区域电网，部分区域间以×千伏直流超高压相联络，投产云南-广东、向家坝-上海两条点对点±×千伏直流输电线路。
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