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公文是古今社会管理国家事务和社会事务不可缺少的重要工具。“衙门公事，全凭文案”，历代统治者都非常重视文书档案工作，并设有专门的机构和人员。清代地方政府的文书档案人员主要有书吏、幕友和其他杂职三种。
书吏，又称书办或书役，是清代地方衙门中具体从事文书档案工作的人员，自督抚至州县，各级衙门皆按吏、户、礼、兵、刑、工六房分置数名书吏。他们负责文书的缮写、收发和保管等事。据雍正元年谕旨，各衙门募设书办，不过令其缮写文书，收贮档案而已。
除书吏外，清代地方政府还有一些正式从事文书档案工作的人员。如各省总督衙门的额设笔贴式、巡抚衙门的笔贴式或额设笔贴式等，具体名额不祥；布政使司有经历司经历、都事各一人掌收发文书，照磨所设照磨一人掌管照刷案卷；按查使司有经历司经历（有数省不设）、知事（仅数省设）各一人，掌收纳文书与勘察刑名之事，照磨所设照磨一人（有不设者）掌照刷案卷；知府衙门有经历司经历、知事各一人、照磨所照磨一人。知县衙门不详。
在清代，实际把持各级地方政权案牍之事的是书吏。为了防止书吏舞弊，清政府规定书吏五年一换，但事实上往往是父子相传，师徒相授。他们上下勾结、四处串通，位卑权重，无人小视。书吏们借把持案牍进而控制政权，甚至挟制主管官员。清代办文理政多附例案，而这些例案一般保存在已归档的案卷之中。文牍归档也有书吏负责，“书吏将所办案件，挨顺年月粘卷，随时呈阅用记。一案既结，印归档。”档案也由书吏保管。虽然“稽查引据，全以归档为凭”，但“收贮案卷，封禁虽严，而翻阅查对不能脱书吏之手”，以致书吏“盗取文移，改易字迹，百弊丛生，莫可究诘”。书吏之害是清代政治中的一大玩疾。虽然雍正初年和光绪年间曾两次大规模地载汰书吏、整顿书吏，但书吏之弊直到清亡也未完全革除。
清代书吏把持案牍要挟主管的现象极为普遍。地方官员为了更好的处理政事，摆脱书吏的束缚，便广招幕友，幕友逐成为清代地方政府文书档案工作的主管人员。
清代的幕友实际上是地方官员自行聘请的私人秘书或顾问，不属于国家正式工作人员。主管官员与幕友的关系是主宾关系，幕友的报酬由主管官员私人支付。主管官员延请幕友的首要目的是为了约束书吏，防止书吏舞弊。因幕友熟悉律令例案，知道文书档案的保管方法，了解书吏作弊的伎俩，所以书吏舞弊一般男逃幕友之手，即所谓“幕友之为道，所以佐官而检吏也”，约束书吏成为幕友的一大要务。
地方官员延请幕友，除问了约束书吏外，还有其他原因。一是官府事务繁多分工又细，官员不可能全部自理。而是科举制与捐纳制出身的官员大多不具备处理政事的能力，所以大小事务皆由幕友代理。
由于“地方之要，首在狱讼。狱讼之烦，首在案牍”，故清代官员大多延请幕友辅佐理政，主要是委托其处理公文。《吏部处分则例》说：“外省各衙门既有幕友佐理案牍，复有长随供起驱使。”由此看出，管理“官署薄书”是幕友的主要职掌，办理文书档案也是延请幕友的初衷之一。清代官员上任伊始发布的告示中往往声明：“所延幕友，专为襄办笔墨，经理书启。”这样一来，“瘟疫招祥，全凭衙内人代笔”，即一切公文多经幕友之手，或由其主搞后再由主管官员签押画行，或由书吏起草幕友点改，或由主宾商酌撰写，或由主管官员自行撰搞再交幕友议改。
鸦片战争以前，掌管文书档案一直是幕友的首要职责。之后，由于社会动荡，战争连绵，国家需要各方面的人才，幕友的工作也就变得多样化、复杂化了。如曾国藩即“以兵事、饷事、吏事、文事四端训勉僚属”，可见幕友作为文书档案工作人员的色彩逐渐淡化了。