论房屋征收补偿决定非诉执行裁执分离模式构建

2014-09-02

内容提要：2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布施行，以司法拆迁取代了行政拆迁，将法院推上了拆迁

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内容提要：2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布施行，以司法拆迁取代了行政拆迁，将法院推上了拆迁纠纷的风口浪尖。不论是我国的司法体制现状，抑或对行政权和司法权的定位，还是法院的职能作用和软硬件配置都决定了法院无法承受司法拆迁之重任。在现实境况下，破解条例颁行带来的房屋征收补偿决定非诉执行难题，最好的途径是设置法院裁决
、行政机关执行的裁执分离模式，能够较好地实现行政权与司法权的理性回归与相互制衡。
　　2011年1月颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《房屋征收与补偿条例》)取消了房屋征收补偿决定的行政强制拆迁，代之以司法强制拆迁。根据该条例第二十八条的规定，被执行人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级政府依法申请法院强制执行。依照《房屋征收与补偿条例》的规定，凡是房屋征收补偿决定非诉执行案件全部由法院审查并予以执行。但就我国的司法体制现状而言，在对行政权和司法权的定位没有改变的情况下，法院的职能作用和软硬件配置都注定无法承受司法拆迁的重任;而且《房屋征收与补偿条例》关于房屋征收补偿决定非诉执行的制度设计，不仅理论上难以获得有力支撑，而且在实践层面也不具有实际运作的可行性。在现实境况下，对于房屋征收补偿决定非诉执行案件设置法院裁决、行政机关执行的裁执分离模式，能够较好地解决《房屋征收与补偿条例》带来的非诉执行难题。
　　一、《房屋征收与补偿条例》出台后法院面临的困境
　　(一)司法中立性面临挑战
　　《房屋征收与补偿条例》取消了行政强拆，将拆迁强制执行权完全赋予法院，是以法院足够超然、独立，不受行政机关及其他外力干涉和影响为前提的。但现实状况并非如此，法院的人、财、物均依赖当地政府的财政保障，而各类大中型工程与当地政府利益攸关，法院受理、审判、审查、执行拆迁类案件都不可避免地会受到来自行政机关的压力，难以做到真正的超然和独立。法院并非政府的职能部门，而是专门的审判机关，按照司法被动性和中立性的要求进行司法活动，主动介入纠纷处理并非其职能范畴。但实际上法院常常被政府作为一个职能部门来对待，各地为了使其规划建设的重要项目如期顺利进行，在组织拆迁时，往往将法院纳入指挥协调机构内进行联合执法。此举虽然在一定程度上可以有效整合人力资源，但拆迁纠纷一旦诉至法院，法院在诉前就已参与拆迁活动，与案件存在事实上的利害关系，再审理此类案件，其公正性自然令人怀疑。而且，对于房屋征收补偿决定非诉执行案件，法院难以确保其自身判断取舍的全面正确性，又亲自实施强制搬迁，鉴于目前我国行政权和司法权的配置状况，其作为居间裁断者的定位以及作为权利救济的最后一道屏障的作用势必会因此受到影响，法院的形象和权威也将难免要因此受到损毁。
　　(二)法院执行力量无法满足司法拆迁的需要
　　房屋征收补偿案件涉及人员广、社会影响大、矛盾集中容易激化，且拆迁工作具有一定的专业性和技术性，法院现有执行力量无法承受司法拆迁的需要。如：昭通市两级法院执行局目前仅有执行人员100名，有相当一部分执行人员年龄在45岁以上，装备较为落后，两级法院执行人员、执行装备和经费保障已显不足;最近六年两级法院共办理13147件各类执行案件，其中强制执行2984件，另有4177件案件中止、终结或其他处理(包括撤回申请、终结本次执行程序、暂缓执行等)，法院执行力量应付日常执行任务已经疲于奔命，尤其是强制执行案件数量多以及以中止、终结或其他方式处理的案件带来的隐性执行压力，让法院不堪重负。执行实务中，凡是涉及重大、敏感的房屋拆迁强制执行案件，不仅是法院举全院之力，而且还要求助当地政法委调动和整合公安、检察、司法、有关行政机关甚至武警力量，制定周密的执行预案，统一行动，才能完成强制执行任务。按《房屋征收与补偿条例》的规定，所有房屋征收补偿决定非诉执行案件全部归由法院执行，法院不具备相应的执行力量和执行手段，这无疑将给法院带来沉重的压力。
　　(三)法院没有解决拆迁后续事项的能力
　　房屋征收补偿并非一拆了事，伴随城市房屋拆迁以及农村集体土地被征用、房屋被拆迁所产生的被征收人的住房安置、城市(农村)低保、子女入学、就业务工、医疗保障等事项，均不在法院职能范围之内，法院无法保障被征收人的以上权利。司法实践中，权益没有得到有效保障成为被征收人上访、闹访的主要理由，也成为影响社会稳定的重要因素。实际上，在房屋拆迁中，被征收人往往处于较为弱势的地位，有很多权益需要得到政府相关行政部门的职能保障。但房屋拆迁案件申请强制执行后，拆迁方往往逃避责任，对被征收人也不再主动做工作，将矛盾推向法院;而当地党政领导机关也往往以法院已经受理案件为由推卸应由政府部门履行的善后责任。一方面是法院拆了房屋没有善后保障职能，另一方面却是政府行政资源的闲置，法院被推向房屋拆迁矛盾的风口浪尖，处境极为被动。也正因法院无法解决房屋拆迁后续事项，使被征收人质疑司法公正，引起多数被征收人的怨言，认为“官官相护”，社会效果极不理想，影响了法院形象和司法权威。
　　(四)房屋征收补偿决定非诉执行案件司法审查的新变化
　
　以司法强制拆迁取代行政强制拆迁，市、县级政府向法院申请非诉执行的房屋征收补偿决定案件不仅数量将会明显增加，而且法院审查程序和标准也将会有重大变化。房屋征收补偿决定非诉执行案件的审查标准是否按照拆迁行政案件的严格标准进行，还是有所区别?对于政府作出的补偿决定的审查是否包括合法性、合理性、可执行性或无效性审查?审查过程中是否引入听证程序?这些都是需要司法实务予以解决的，但此前并无经验积累，对于法院来说也是全新挑战。
　　二、房屋征收补偿决定非诉执行裁执分离模式的设置
　　房屋征收补偿决定非诉执行案件的审查与执行如何解决?理论和实务界有不同的看法：第一种观点是“裁执合一”，即由法院作出执行裁定并负责具体组织实施强制执行。这种观点的弊端在于：一是拆迁案件一般涉及当事人众多，对抗性极强，极易引发暴力冲突或群体性事件，以法院现有的人力、物力，很难完成此项任务。二是法院亲自实施非诉强制执行，很容易给社会公众造成法院系“拆迁公司”的印象，会严重损害法院的公正形象;而且法院由于自身能力所限，迟迟不能完成强制执行工作，不仅使得拆迁涉及的公共利益难以实现，客观上也严重影响了司法权威。三是法院自裁自执，仍然避免不了行政强拆既当运动员又当裁判员的尴尬，行政强拆存在的弊病仍有可能会在司法强拆中出现。
　　第二种观点是“裁执分离”，即由法院进行司法审查，作出强制执行的裁决，由行政机关具体组织实施，这是法院和行政机关之间的裁执分离模式。
　　笔者赞同第二种观点，并认为建立裁执分离的执行模式是现实境况下法院破解房屋征收补偿决定非诉执行难题最为有效的路径。
　　(一)建立房屋征收补偿决定非诉执行裁执分离模式的可行性
　　1.法律依据
　　2012年1月1日起正式施行的《行政强制法》集中反映了尽量扩大行政机关行政强制执行权，确立了行政强制执行裁执分离模式的立法价值取向，这实际上是对《房屋征收与补偿条例》所确立的司法强制执行体制的否定，也充分体现了立法者破解征收与补偿条例所造成的立法技术上难题的智慧。也就是说，对于房屋征收与补偿所引发的拆迁非诉执行案件，建立法院裁定、行政机关执行的裁执分离模式是符合《行政强制法》的立法本意的，只是具体的制度架构需要借助于今后的法律规范的健全以及司法解释的完善。另外，《行政诉讼法》只规定了由行政机关申请法院强制执行，并没有对如何申请执行等具体机制进行设计，也没有对具体非诉执行制度作出专门规定。对于非诉执行申请，法院裁定执行的，由法院负责该具体行政行为的执行，只有最高法院司法解释的支持，却没有法律层面的依据。在我国目前的制度模式下，由法院负责实施行政强制执行，只能视为事实上的状态。这种事实状态实际上是不合理的，需要对其进行改革，而建立拆迁非诉执行案件裁执分离模式就是一种较为可行的路径选择。最高法院2012年4月10日起施行的《关于办理申请法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称《关于强制执行房屋征收补偿决定案件的若干规定》)也有条件地选择了一定程度上的裁执分离模式，该规定第九条确立了对于法院裁定准予执行的房屋征收补偿决定非诉执行案件一般由作出补偿决定的市、县级政府组织实施，法院执行为例外的原则。
　　2.裁执分离的优势
　　裁执分离的优势在于：一是行政机关在人员数量、专业性、经验技术、熟悉情况等方面具有法院所不具有的优势，市、县级政府作为地方政府拥有足够的行政资源以保障具体实施非诉强制执行，并实现行政效率的提高和公共资源的节约。二是法院充分发挥司法审查权的监督作用，同时对需要裁决解决的事项作出判断，能对行政机关的强制执行实施行为进行有效地监督。三是法院避免过早介入拆迁非诉执行，在司法审查与裁决时能够更为超脱和中立，并能促使行政机关依法履职，司法的回归司法，行政的回归行政，司法权和行政权相互制约，实现权力均衡配置，这样更有利于保障被征收人的合法权益，有利于树立法院司法公正形象和维护司法权威。
　　(二)房屋征收补偿决定非诉执行案件的司法审查
　　1.案件管辖
　　被征收人在法定期限内未申请行政复议，也不提起行政诉讼，在征收补偿决定规定的期限内又不搬迁的，按照最高法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十九条：“行政机关申请法院强制执行其具体行政行为，由申请人所在地的基层法院受理;执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层法院受理。基层法院认为执行确有困难的，可以申请上级法院执行，上级法院可以决定由其执行，也可以决定由下级法院执行”的规定，市、县级政府就征收补偿决定申请非诉执行，原则上应由基层法院管辖。最高法院《关于强制执行房屋征收补偿决定案件的若干规定》中亦明确规定房屋征收补偿决定非诉执行案件由房屋所在地基层法院管辖。不过笔者认为，此类案件的管辖应以基层法院管辖为主，对于中级法院辖区范围内特别重大、矛盾特别突出、涉案人数特别多、可能引发大规模涉法涉诉上访且具有管辖权的基层法院无力承担的，应由中级法院提级管辖进行非诉审查，以便在审查过程中尽可能地争取市、县两级党委支持，整合市、县两级政府行政资源，能动司法，尽量争取化解更多的矛盾，促成政府撤回强制执行申请，减轻执行包袱。另外，高级法院还可以针对不同的案件情况，视其复杂性、影响力以及风险评估和干扰因素的大小等，在全省范围内指定相关法院管辖。通过异地管辖，使受理此类案件的法院避开地方保护主义的干扰，司法审查更为超脱。
　　所以，对于房屋征收补偿决定非诉执行案件的管辖，应设置以被征收房屋所在地基层法院管辖为主，中级法院提级管辖为辅，必要时由高级法院指定异地法院管辖相结合的管辖模式。
　　2.立案审查
　　对于房屋征收补偿决定非诉执行案件，法院在立案审查时主要是进行形式审查，按照《行政强制法》最高法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》、《房屋征收与补偿条例》以及最高法院《关于强制执行房屋征收补偿决定案件的若干规定》的规定，着重审查以下内容：
　　一是市、县级政府的强制执行申请是否在被执行人(被征收人)的法定起诉期限届满之日起180日内提出。笔者认为，政府逾期提出强制执行申请，不论其有何理由，法院均应不予受理。毕竟，作为一级政府，对于法定期限其有足够的资源予以关注和把握，法定期限不向法院申请，则应视为政府放弃申请强制执行的权力。最高法院《关于强制执行房屋征收补偿决定案件的若干规定》关于政府有正当理由，逾期申请强制执行的，法院应予以受理的规定可能放纵政府怠于行使申请强制执行权。
　　二是市、县级政府的强制执行申请书是否由其负责人签名及加盖政府印章并注明日期;若无，限期补正，未补正的裁定不予受理。
　　三是市、县级政府是否提供了征收补偿决定及作出决定的依据，被征收人和直接利害关系人的意见及行政机关的催告情况，被征收人的个人情况及财产状况，被征收房屋的情况，补偿金额和专户存储账号相关证据，产权调换房屋及周转用房的地点、面积等相关材料，社会稳定风险评估的相关材料，以及其他证明必须强制执行的正当事由及证据材料。政府未提供法定书面材料和证据的，法院应限期补正，未补正或补正后不符合法定受案条件的，则裁定不予受理。
　　3.非诉审查标准
　　对于征收补偿决定非诉审查应采取什么审查标准有不同的意见，第一种是合法性审查，即从补偿决定作出主体是否合法、认定事实是否清楚充分、作出程序是否合法以及适用法律法规是否正确等方面进行。第二种是合法性兼顾合理性审查，对于征收补偿决定明显不合理的裁定不予执行。第三种是合法性、合理性、可执行性审查兼而有之，不具有可执行性的征收补偿决定，法院亦裁定不予执行。第四种是无效性审查，即不审查征收补偿决定的合法性、合理性及可执行性，而是审查其是否属于无效征收补偿决定，有效的征收补偿决定依法裁定执行，无效的则裁定不予执行。
　　笔者赞同无效性审查标准，原因在于除《行政强制法》第五十七条规定的三种情形外，法院对行政机关非诉强制执行申请进行书面审查并作出是否执行的裁定仅有七天时间，如此之短的时间内是不可能进行合法性、合理性及可执行性的审查的;而且《行政强制法》第五十八条以及最高法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条都有“明显缺乏事实根据的，明显缺乏法律依据的，其他明显违法并损害被执行人合法权益的”规定，表明立法机关和最高法院都认同“重大且明显违法”的具体行政行为，法院应当裁定不准予执行。而且最高法院《关于强制执行房屋征收补偿决定案件的若干规定》第六条亦采纳了无效性审查标准。征收补偿决定非诉审查采用无效性标准有明确的法律依据。
　　至于行政庭组成合议庭对征收补偿决定进行无效性审查时应包含哪些内容，笔者认为，征收补偿决定的非诉审查并非一个单纯的法律问题，而是一个涉及到方方面面复杂关系、利益博弈以及社会稳定的大局问题。因征收补偿决定作出的前提是政府基于公共利益需要对被征收人的房屋进行征收，政府作出了征收决定和征收补偿方案，被征收人在此基础上与房屋征收部门未能达成补偿协议或者房屋产权人不明，房屋征收部门报请市、县级政府才作出征收补偿决定的，这些步骤环环相扣，对征收补偿决定进行无效性审查必须倒回去厘清这些环节，只有每个环节都有效，才能裁定执行。故最高法院《关于强制执行房屋征收补偿决定案件的若干规定》关于只审查征收补偿决定的有效性的审查标准不够全面，而应涵盖征收决定和征收补偿方案。
　　具体来说，无效性审查包含以下内容：一是征收补偿决定是否明显缺乏事实依据和法律、法规依据，是否严重违反法定程序以及明显超越职权，是否明显不符合公平补偿原则，是否明显违反行政目的严重损害公共利益;二是作为征收补偿决定前提的征收决定和补偿方案是否明显缺乏事实依据和法律、法规依据，是否严重违反法定程序，明显超越职权以及明显违反行政目的;三是是否依法进行补偿安置、强制执行预案是否具有可行性，是否可能引发社会稳定风险和存在引发群体性纠纷或可能导致人身伤害等重大社会稳定隐患。第一、二两项为法院绝对裁定不准予执行的情形;第三项为相对的暂缓裁定准予执行的情形，本可经行政机关补正后达到相应要求再裁定执行，但最高法院的《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》强调，凡是补偿安置不到位或具体行政行为虽然合法但确有明显不合理及不宜执行情形的，法院不得裁定准予执行。故在司法实践中，为确保万无一失，还是应严格按照最高法院《紧急通知》的精神办理。
　　4.引入听证程序
　　在裁执分离模式下，对于行政机关的强制执行申请，法院要严格非诉审查程序，围绕重大且明显违法的无效性审查标准，确保法院审查既能有效阻止违法的房屋征收决定、征收补偿决定等进入执行程序，又能尊重行政裁量和立法裁量，最大限度地发挥行政机关政策裁量方面的优势，促进房屋征收与补偿领域给付行政健康发展。笔者认为，对于房屋征收补偿决定非诉执行案件，因为在征收决定、补偿协议以及补偿决定限期履行阶段，征收人与被征收人已经过多次博弈，落实到最后就是补偿是否合理到位、被征收人应不应该搬迁。因为房屋征收出于公共利益的考虑，被征收人实际上处于较为被动的地位，非诉审查环节保障被征收人的程序知情权及参与权至为重要，故应在非诉审查中引入听证程序。即，以下情形应当通知被征收人、行政机关负责人以及邀请人大代表、政协委员、媒体或相关单位与群众参与公开听证：征收决定、征收补偿方案、征收补偿决定是否具有“重大且明显违法”的情形;执行后果可能无法补救的;案外人提出异议且法院认为必要的;被征收人提出申请且法院认为必要的以及法院认为可以进行听证的其他情形。另外，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织要求参与听证程序的，法院应予准许。经过听证程序，结合书面审查情况，法院作出是否执行的裁定。
　　(三)房屋征收补偿决定非诉执行案件的执行
　　在裁执分离模式下，法院负责司法审查，市、县政府负责组织实施拆迁。本来行政机关如何执行，应由其根据案件具体情况而定。但在现实境况下，法院不可能在房屋征收补偿决定非诉执行中全身而退，最高法院出台的《关于强制执行房屋征收补偿决定案件的若干规定》，也只是有限度的裁执分离，并非真正意义上的裁执分离。如何说服地方政府承担起房屋拆迁的重任，除了有法律依据，更重要的是取得政府对法院职能和工作性质的理解与支持，真正履行起行政强制执行的义务。而法院一旦裁定准予执行，除了向申请机关和被执行人送达裁定书外，还应根据案件实际情况建议申请机关依法采取必要措施，保障征收与补偿活动顺利实施。比如建议行政机关应当制定详细的执行预案，整合行政资源，充分考虑被征收人的各种利益诉求，尽量促使被征收人自动搬迁，慎用强制执行措施，避免因强拆引发群体性事件、严重人身伤害事件、重大信访事件等不良事件，力求实现公共利益和个人利益的平衡。笔者认为，虽然最高法院《关于强制执行房屋征收补偿决定案件的若干规定》设置了行政机关执行为主，法院执行为辅的房屋征收补偿决定非诉执行模式，但从长远来看，各级法院应尽量争取当地政府的理解和支持，把此类案件的执行权归由政府行使，才能实现司法权和行政权的理性回归和相互制衡。
　　(四)完善房屋征收补偿决定非诉执行的司法救济制度
　　1.建立被执行人申请复议制度
　　按照《行政强制法》第五十八条的规定，行政机关对不予执行裁定有异议的，可以在法定期限内向上一级法院申请复议，上一级法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定，实际上已经赋予行政机关申请复议权;但若法院作出执行裁定，被执行人不服执行裁定的，不论是《行政强制法》、《行政诉讼法》，还是《房屋征收与补偿条例》均未赋予被执行人申请复议权。笔者认为，房屋征收补偿决定非诉执行案件经法院审查后作出的裁定，就其本质而言，与诉讼的裁定一样，涉及被执行人的实体和程序权利义务。此类案件实行的“一裁终局”与“二审终审”的诉讼制度相悖。如果被执行人不服法院准予强制拆迁的裁定，可以比照《行政强制法》第五十八条的规定，自收到裁定之日起十五日内向上一级法院申请复议，上一级法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。这样不仅可以保证被执行人享有陈述与申辩的权利，也可以通过上一级法院的审查纠正下一级法院审查时未发现或处理不当的问题，还可以满足行政效率要求。
　　2.完善被执行人异议申诉制度
　　根据最高法院《关于法院执行工作若干问题的规定(试行)》第一百三十条第一款、第一百三十一条的规定，对于房屋征收补偿决定非诉执行案件，被执行人认为存在不予执行的事由法院应当作出不予执行裁定而未作出的情形，或者被执行人对强制拆迁的裁定有异议，但案件已经进入执行程序的，被执行人可以向受理非诉执行案件法院的上一级法院提出异议并申诉。上一级法院收到被执行人的异议和申诉，应对案件进行审查，异议成立的，可以责令下级法院在指定期限内作出不予执行的裁定，或由上一级法院直接裁定不予执行。通过异议申诉制度，可以为被执行人提供更高级别的司法救济，有利于保障被执行人的合法权益。

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