强化审计监督　促进国家预算管理的完善——学习十六届三中全会决定体会之二 范文

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，"改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。"这一决定明确了审计制度作为一种制衡和监督机制在我国国家预算管理中的重要地位。我们应该深入领会这一决定，抓住机遇，强化审计监督，在推动完善国家预算管理中发挥作用。

　　一、审计监督是我国国家预算管理的一个重要环节

我国的国家预算管理包括政府预算编制、人大审查批准预算、政府组织预算执行、政府编制决算草案、审计机关对预算执行的监督、人大审查批准决算等环节构成。预算法第七十二条规定，"各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督"。因此，审计机关对预算执行情况和决算进行审计监督，是我国国家预算管理的一个重要环节。

综观世界各国政府审计的发展历史，我们可以得出这样的结论，政府审计是基于国家财政管理的需要而产生和发展起来的，从根本上讲，为国家预算管理服务是政府审计的主要职责，世界各国的政府审计机关都是围绕政府的财政收支活动开展审计工作的。

从世界各国政府审计的实践来看，政府审计都是国家预算管理的一个重要环节，都在国家预算管理中发挥重要作用。比如，英国、加拿大、澳大利亚等英联邦国家的政府审计机关除对财政资金的使用效益情况进行审计以外，还要依据法律、法规和协议的规定，对政府部门的年度财务报表进行审计，并出具审计意见。审计机关通过开展财政资金效益审计和政府部门财务报表审计，对预算执行过程的合法性、预算管理的有效性以及预算执行结果（财务报表）的真实性进行审查和评价，在国家预算管理中发挥了重要作用。

　　从我国近年来政府审计的实践来看，审计机关在现行的体制和法律框架下，围绕经济建设中心，对有关财政财务收支活动进行审计和专项审计调查，在促进提高财政资金使用效益和规范财政资金管理方面发挥了重要作用。目前我国实行预算执行审计制度，是宪法和审计法赋予审计机关的重要职责。按照这些法律和法规的规定，各级审计机关在政府行政首长和上一级审计机关的领导下，每年对政府预算执行情况的真实、合法和效益进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告，受政府委托向本级人民代表大会常务委员会提出预算执行和其他财政收支的审计工作报告。从2000年起，审计署还按照全国人大常委会的要求对部分中央部门开展了决算审计试点。多年的审计结果表明，审计机关通过开展预算执行审计和决算审计，查处了大量的预算执行中违法违规问题，在促进预算执行的合法性、保障预算执行结果反映的真实性方面发挥了重要作用。但是，目前的这种审计还没有成为国家预算管理的一个必要环节。如果某一个预算单位的预算执行没有经过审计机关的审计，并不会影响其下一年度的预算，也不会影响财政部门编制决算和人大批准决算。所以从目前的法律规定看，审计还没有成为国家预算管理中的不可或缺的重要环节。

二、修改完善预算法、审计法等法律法规，从法律上明确政府审计在国家预算管理中的地位和作用，强化审计监督

目前，我国预算法、审计法等法律法规虽然对在国家预算管理中实行审计监督作出了规定，但对于审计监督在国家预算管理中的地位、作用和职责等规定仍然不是十分明确。这在一定程度上影响了审计监督在国家预算管理中的重要作用的发挥，同时，也是我国国家预算管理不完善的表现之一。

我国有关预算管理的法律法规对于审计监督在国家预算管理中的重要地位和作用都没有作出明确的规定，导致了国家预算管理法律法规的不完善。按照预算法第九章的规定，人大及其常务委员会对预算、决算进行监督，政府对预算执行进行监督，政府审计部门对本级预算执行和决算进行监督。预算法把审计监督作为预算执行的一个外部制衡机制提出来的同时，却没有规定各单位预算执行结果（财务报表）必须经过审计机关签署审计意见后才能上报政府和人大进行审批。这就意味着，我国法律上虽然授权审计机关可以对预算执行、决算进行审计监督，但没有把审计监督真正纳入到国家预算管理体系中，审计监督在国家预算管理中的地位和作用没有确立。审计法（第十六条和第十七条）规定了审计机关对预算执行和决算进行审计的法定职责，但仅仅是授权审计机关"可以审"，也就是明确了一个事权范围，也没有明确审计机关对预算执行和决算进行审计后发表什么审计意见、立法机构在审查批准预算执行和决算报告之前必须经过审计监督等事项，这实际上就是没有明确审计监督在国家预算管理中负有的职责，更没有确定审计机关在国家预算管理中的重要作用。这些法律法规的不完善，从根源上弱化了审计监督在国家预算管理中应有的地位及其作用的发挥。
从我国目前的预算管理的实际情况看，需要对审计监督在预算管理中的地位和作用通过法律予以明确，以便在强化审计监督的同时，完善国家预算管理。考察我国预算管理中的监督环节，我们不难发现，政府对预算执行和决算的监督是通过预算批复和决算汇总实现的，这种预算执行过程中的内部监督具有明显的"先天不足"；各级人大对于预算和决算的监督仍然偏重于履行法定程序，对预算和决算的总体情况监督多，对具体支出项目监督和实质性探讨少，难以进行全面且有深度的审查，在防止预算决策的盲目性和预算执行的随意性方面作用不够，监督还明显缺乏完整性。而要完善人大对预算和决算的监督，必须以人大监督由程序性监督转变为实质性监督为前提。从现实情况看，短时间内实现这一转变的可能性还很小，各级人大及其常委会还不具备详细审查预算和决算的条件。在这种情况下，客观上需要加强审计机关这样一个独立的、技术上有所准备的机关参与预算管理和决算的审查监督，并对有关预算收支报告的真实性、合法性提出完整、全面和明确的意见。由此可见，缺少或弱化审计监督必将导致我国国家预算管理中的监督缺位。通过修改法律法规，明确审计监督在预算管理中的地位和作用，就是在国家预算管理中强化审计监督，就是强化我国国家预算管理中的监督环节，符合目前完善我国国家预算管理的需要。

三、强化审计监督，推动完善国家预算管理

从近年来审计机关开展的预算执行审计情况看，当前我国预算管理中仍然存在许多问题，许多体制和机制尚不健全不完善。审计机关应该不断提高预算执行审计工作水平，推动国家预算管理的完善。

首先，要围绕当前预算管理中存在的问题深入开展预算执行审计。这几年，随着部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等财政体制改革措施的陆续出台，我国国家预算管理不断规范。尽管如此，当前我国预算管理中仍然存在许多问题。例如，预算编制不规范，缺乏定额标准，预算执行过程中频繁调整预算，预算的约束性差；转移支付不够规范，财政资金使用过程中仍然存在缺位和越位、损失浪费、挤占挪用、效益不高等问题；财务报表不能够真实地反映预算执行结果；规范的"预算有约束、执行有标准、决算有考核"的预算管理体系还远未形成等等。审计机关应该在预算执行审计中围绕这些问题确定审计目标和重点，加强组织和协调，全面审计，突出重点，通过揭露预算管理中存在的问题，分析原因，提出可操作性的建议，促进改革，推动完善国家预算管理。

其次，要积极探索预算执行审计与决算审计相结合的方式方法。目前预算执行审计和决算审计是分开进行的，决算审计是在预算执行审计结束后进行，而且决算审计仍在部分中央部门中进行试点。在审计实践中，预算执行审计注重审查日常财政财务收支的合规合法性，而决算审计注重审查决算报表编制和汇总是否合规、完整。事实上，即使是预算执行审计也离不开对决算报表的审查，而决算审计又必须以审查日常财政财务收支为基础，二者是一个不可分割的整体。将预算执行审计与决算审计分开进行，不仅预算执行审计和决算审计都是不完整的，还分散了审计资源，影响了审计效果。从长远来看，审计监督在国家预算管理中发挥作用的方式主要财政资金效益审计和决算报表审计两种。因此审计机关应该积极探索预算执行审计与决算审签相结合的方式方法，整合审计资源，提高审计的效果，为建立规范的预算管理体系做贡献。

最后，要把预算执行审计与专项审计调查结合起来，探索效益审计的途径。当前我国预算管理中存在的许多问题都是体制或机制方面的原因造成的，审计机关在审计中只有充分地调查和分析，找出问题产生的原因和症结所在，才能提出可行的建议，推动完善预算管理。另一方面，审计监督作为国家预算管理中的一个重要环节，审计机关要想全面履行这一重要职责，仅仅对预算执行和决算的合规合法性进行审计监督是不够的，还要对财政资金使用过程中的效率效果进行审查和评价，也就是要开展效益审计。目前由于评价标准难以确定、审计机关力量所限等原因，立即开展完整意义的效益审计是不现实的。基于这两个方面的考虑，审计机关应该在预算执行审
摘自《我要公文网》（www.51gongwen.com）计中既关注当前预算管理中的问题，也要符合开展效益审计这一发展趋势，积极探索效益审计的途径、方式方法。在预算执行审计中，针对预算管理和财政资金使用过程中存在的普遍性倾向性的问题开展专项审计调查，更好地发挥其在国家预算管理中的重要作用的有效办法。