本文首先阐述了最高审计机关国际组织对效益审计的定义，根据定义分析我国效益审计定位取决于各级审计机关的特定环境和使命，指出各级审计机关开展效益审计的科学定位也应有所区别，不可千篇一律。其次，从审计署的《2003至2007年审计工作发展规划》安排、我国现行审计体制、区县审计机关开展效益审计实际情况及遇到的困难等方面进行分析，指出作为区县基层审计机关，现阶段开展效益审计要将重点定位在对财政资金，特别是专项资金的使用效益上，并以此为突破口，积累效益审计的经验，以点带面，促进效益审计向多领域迈进。最后，笔者针对区县效益审计的现状和困难，建议以市局调研指导为主，借鉴审计署效益审计的经验，整合审计资源，从上至下推广效益审计工作实践经验，解决审计面临困难。如尽快出台我市效益审计的法规制度、建立科学效益审计指标评价体系等。同时指出区县审计机关应打破传统审计观念，树立效益审计意识，考虑各区的区情、审计成本等一系列因素，慎重选项，在专家库建立、审计项目的组织管理等方面大胆创新，以重点项目为切入点，以点带面，并通过宣传营造和谐效益审计环境、加大效益审计专业人才的培养力度等工作的推进，保证区县效益审计工作的持续稳步开展。
关键词：区县；效益审计；思考
作者简介：曾智，生于1978年，北京市朝阳区审计局行政事业审计科科员，助理审计师。
审计署在《2003—2007年五年审计工作规划》中明确提出要积极尝试开展效益审计，并把效益审计作为未来几年的三大任务之一，也是我国审计工作同世界接轨的充分体现。作为区县审计机关，如何结合区域特点做好效益审计，值得研究与思考。笔者就此谈点粗浅认识。
现阶段区县效益审计的科学定位
最高审计机关国际组织称效益审计是现金价值审计、经营审计、管理审计的同义词。其内容包括审计被审单位管理活动的经济性；被审单位的人力、财力及其它资源的利用效率及其业绩效益,并根据预期影响,审计其活动的真实影响。其目标和范围是为公营部门改善一切资源管理奠定基础；力求决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果的信息质量得到提高；促使公营部门管理人员采用一定程序对效益审计提出报告；同时确定较为适当的经济责任。从上述的定义和定位可以看出，效益审计的定位取决于每个审计机关的特定环境和使命，因此，我国各级审计机关效益审计的定位因工作任务和重点的不同而有所区别，不宜千篇一律，更不宜一刀切。作为区县基层审计机关，现阶段开展效益审计既要将重点定位在对财政资金，特别是专项资金的使用效益上，同时更要考虑区域实际，做到有的放矢。主要出于以下考虑：
一是审计工作规划将财政资金效益审计作为突破口，确定了效益审计的重点。审计署《2003至2007年审计工作发展规划》中明确提出“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益”，对此李金华审计长等领导在各级工作会议上谈到我国的效益审计工作时，都提出我国的效益审计既要借鉴国外的经验，又要从我国国情出发，分层次进行探索，现阶段审计机关开展效益审计仍以揭露重大的损失浪费等问题为主，在审计内容上应主要限定在财政性资金和项目的范围之内，重点揭露决策失误、管理不善造成的严重损失浪费和国有资产流失问题，而不能像一些发达国家那样，搞全面的效益评估。为了贯彻落实审计署的五年规划，我局也制定了相应的规划，突出了财政资金的效益审计，不仅要审查财政资金收支的真实性和合法性，还要对其使用情况进行分析评价，从深层次进行解剖，从改善体制、健全法制、完善机制、规范管理、制约权力等方面提出建议，切实促进区域经济健康快速可持续增长。
二是现行审计体制决定了目前效益审计应重点面对财政资金。根据我国《宪法》和《审计法》的规定，我国目前的审计体制是行政型审计监督体制，各级审计机关是政府下的一个部门，审计机关开展的审计监督是政府的内部行政监督。区县审计机关对政府各部门监督的方向和力度主要体现在资金监督上，而随着政企脱钩、政府部门职能的重新定位，各级政府财政体制逐步向公共财政体制转化，财政资金支出转变为政府为完成其自身职能，取得所需商品和劳务而进行的财政支付。我们效益审计工作的重点将直接面对财政资金，对政府各部门在履行职责过程中使用和管理财政资金经济性、效率性和效果性进行审查和评价。
三是区县效益审计处于起步摸索阶段，全面开展困难重重。随着我国经济的发展，效益审计已成必然趋势，各级审计机关都非常重视并积极探索，在教育资金、社保基金、环保资金等一些专项审计中，除了对其真实、合规、合法性进行审查外，还对其经济性、效率性、效果性进行初步评价，这些为效益审计的开展打下了很好的基础。但基于多种原因，全面开展效益审计仍面临诸多困难。第一，一些区县财政财务收支仍不规范，会计信息不真实现象仍较严重，合规性审计任务仍旧很重。第二，效益审计欠缺有效理论指导，大部分的培训也只是照搬、讲解国外的效益审计，而对区县如何开展效益审计有具体指导意义的培训较少，与实践相结合的理论研究匮乏。第三，效益审计的落脚点在于效益评估，依靠的是科学的效益标准，但是目前很多行业没有完整、权威的效益标准，相应地增加了审计的风险。第四，审计干部的素质层次参差不齐，对于效益审计知之甚少，从传统审计向效益审计转型尚需时日，整体素质尚待提高。
综上分析，区县效益审计定位在财政资金的效益上，不仅可以反映热点、难点问题并达到规范财政资金的管理与使用的目的，更重要的是以此为突破口，积累效益审计的经验，以点带面，促进效益审计向多领域迈进。
扬长补短开展财政资金效益审计工作
换言之，区县开展财政资金效益审计，应考虑以下因素：
一、整合审计资源，避免各自为战
效益审计专业性、宏观性较强，审计风险、审计成本较高，对审计工作和审计人员的要求也较高。而目前区县审计机关开展效益审计所面临的种种困难中，有些无法在区县层面得到解决，如果大家各自为战，不可避免地造成审计资源的重复投入而事倍功半。相对而言，市局在效益审计的研究、实践等方面都有宝贵的经验，因此需要以市局调研指导为主，借鉴审计署效益审计的经验，对全市开展效益审计工作有统一规划和布置，从上至下推广效益审计工作实践经验，解决审计面临困难。
一是尽快出台效益审计的有关法规和规范。由于效益审计的特殊性，目前我国还没有形成一套完整法规体系适用于效益审计，出台的法律、法规中涉及效益审计的内容较少，因此，制订独立的效益审计法规体系，实现依法审计势在必行。审计署、市局等上级单位可以借鉴国外的成熟经验，结合我国、我市的情况，制订有针对性、系统性、操作性较强的规章制度，特别是在审计方案、审计程序、审计报告形式等方面做出具体规定，作为实施审计的规范指南，保证审计质量，防范审计风险。
二是建立科学效益审计指标评价体系。现阶段由于政府服务大部分都是无形的，财政资金投入后取得的效益涉及到经济效益、社会效益、环境效益等，后者往往无法直接量化，这造成了行政部门的效益评价标准长期缺位，效益意识淡薄，也给效益审计的评估造成直接的困难，而效益审计指标科学性、评估结果的权威性是关系到项目成败的关键，建立科学的审计指标体系刻不容缓。在制定指标体系时，我们应掌握主动，利用北京市科研力量集中的地域优势，同相关高校、行业科研所、相关政府部门合作，根据目前工作需要，可以先在涉及卫生、教育、环保等方面建立全市的审计指标体系，尽快运用到审计项目中，并逐步推广到其他审计资金所涉及到的行业中。
二、打破传统审计观念，树立效益审计意识
我们要树立效益审计的意识，不能以原有传统的工作模式和知识构架来勾勒效益审计，而应在项目的组织、管理等方面大胆创新，推进效益审计的开展。
一是建立健全全市专家库，提高评估权威性。目前，我们在环保、生态、信息化等专业型技术比较强的领域开展效益审计，更多是依赖相关行业的技术人员或者专家，协助我们开展效益审计的取证、评估等环节的工作。因此，为了降低审计风险和审计成本，保证效益审计中评估的客观、公正、权威，我们可借鉴政府采购的专家库模式，建立一个由市局统一管理、区县共享的专家库，为效益审计提供专家支持与保障。
二是打破职能科室界限，实行项目“招标制”。在财政财务收支审计中主要以科为单位组成审计小组，这些是不能满足效益审计要求的。我们要打破职能科室界限，打破专业界限，实行项目组长招标制，并在全局范围内按照项目的要求挑选审计人员，实现复合型组合，这样可以在保证审计质量的同时，起到推进效益审计的作用。
三、以重点项目为切入点，以点带面，逐步推进
在效益审计的探索阶段，我们不能急功近利，而应考虑各区的区情、审计成本等一系列因素，慎重选项，以重点项目为切入点，以点带面。
一是将效益审计预算执行审计、经济责任审计、基本建设审计、专项审计相结合，即4＋1的审计结合，在有条件的项目中从评价入手，加入效益审计的理念。如：在开展部门预算编制、结余资金等审计调查时，我们尝试对行政成本的效益进行量化，丰富了审计取证和审计建议，促使政府“行政事业单位结存资金管理办法”、“信息化建设专项资金管理办法”等规范文件的陆续出台，为效益审计积累经验。
二是建立效益审计项目滚动库。区县审计机关可根据本区域在一个时期的经济工作重点、社会关注的热点、审计工作规划等，制定项目入库的依据与标准，明确责任部门，并对项目进行充分的调查研究与论证，提出项目可行性方案，为确定效益审计计划提供依据。
四、加强宣传，营造和谐效益审计环境
效益审计是监督政府的行为，财政资金的效益审计更是直接面对政府行为的经济性、效率性、效果性，势必与效益意识淡薄的旧观念相冲突，因此效益审计的顺利推动，与立法机构、政府部门、社会的认可和支持紧密相关。因此，加强审计宣传力度，争取社会各方面对效益审计的认识、理解和重视，对于优化审计氛围，营造和谐效益审计环境十分必要。
五、以人为本，加大效益审计专业人才的培养力度
高素质的审计人员是实现效益审计的必要保证，使用现代先进审计方法的主动性是开展效益审计的必要措施。财政资金效益审计同传统的财政财务收支审计相比，体现出涉及部门多、行业专业性强、知识面广、财政资金运用效益指标需量化等特点，这些都对审计人员提出较高的要求。如：效益审计中涉及到大量数据的统计、比较、分析，这就需要审计人员根据重要性水平，利用计算机辅助审计进行统计抽样和分析性复核，从纵向、横向对数据进行分析取证，发现问题和薄弱点。而目前区县审计机关的专业结构较为单一，多以财会人员为主，复合型人才特别是效益审计专门人才相对缺乏，因此，加快人才培养，提升审计人员的综合素质迫在眉睫。途径有三：一是借助高校资源进行职业进修，定向定岗、定期进行专业理论的学习与轮训；二是选派骨干力量，参与上级审计机关的效益审计项目，进行实战学习；三是典型示范，积极推广效益审计成熟的经验，以利于效益审计的整体推进。
