市食品小企业小作坊食品安全状况的调研报告
食品质量安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，关系到政府和国家的形象。做好食品小企业小作坊监管是构筑食品安全放心工程的关键。**是中国革命的摇篮，是一块“浸透着烈士鲜血的圣地”，每年接待来山学习、考察和观光旅游的领导、游客200多万人次，在这块红土地上做好食品安全，确保来山的领导、游客和当地土群众的饮食安全是食品安全各监管部门的重要职责，其政治意义和社会效益显得特别重大。为了了解我市食品小企业小作坊监管部门、业主、消费者与技术专家对加强和防范食品小企业小作坊安全问题的建议和意见，分析**市食品小企业小作坊食品安全监管状况，按照江西省食品药品监督管理局制定的《食品小企业小作坊食品安全状况专题调研江西分课题组方案》的要求，**市食品药品监督管理局从今年6月14日至7月5日重点调研了2006年全市面点蛋糕、熟肉制品、豆制品、腌制品等食品小企业小作坊的总体情况及其产品的质量安全情况。这次调研采取全面调研和抽样调查相结合、问卷调查和座谈会相结合的方式进行，就全市食品小企业小作坊行政许可、企业基本情况、从业人员、食品原料、食品添加剂、生产执行标准、产品检验、销售、卫生和内部管理等方面的情况进行了调查。期望通过专题调研，找出监管过程中的盲点、存在的问题和困难，提出合理化的建议，为省、市政府和国家有关部门提供决策参考。
地处湘赣两省交界罗霄山脉中段的**市人口居住分散，人口空间分布呈现“小集中、大分散”的特点，经济基础较薄弱。目前**市食品小企业小作坊是农村农、牧、渔、特产品加工的主要去处，尽管它们远达不到市场准入要求，由于它有方便群众、消化当地农副产品、增加农民收入的优势，决定了它们存在的基础，其具有工艺简单、经营灵活、成本低，使作坊有其发展的空间，这一特点决定了关闭取缔它的难度与不可行。这次调研从2006年我市食品小企业小作坊中按流水号随机编号从中取出40个逢单的数据为这次现场抽样样本进行了基本情况调查，按照调研前制定的监管部门、食品小企业小作坊业主、消费者和技术专家座谈会提纲召开了监管部门座谈会4次、食品小企业小作坊业主和消费者座谈会各5次，监管部门、食品小企业小作坊业主、消费者和技术专家参加的联合座谈会1次，进行食品小企业小作坊监管行政执法情况问卷调查和消费者问卷各125份，消费者问卷分成社区、学校、工地、农村及其它各25份。经过调查我们感到自《国务院进一步加强食品安全的决定》明确规定从2005年1月1日起，食品安全监管部门职责分工按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅的方式以来，**市食品安全监管部门做了大量扎实有效的，为**市来山领导、游客和当地群众饮食安全作出了很大的贡献，但目前我市食品小企业小作坊生产经营状况也存在一些问题，应引起各个方面的重视。
一、**市食品小企业小作坊的现状和存在的问题
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从**市工商、卫生、质监等部门和通过农村食药监管协管员及我局这次调查摸底中了解到，**市2006年有食品小企业小作坊110家，其中：面点蛋糕类加工企业23家、熟肉制品类加工企业33家、豆制品类加工企业32家、腌制品类加工企业23家，没有一家取得生产许可证，有工商、卫生“两证”的58家，无证53家。40个样本中有面点蛋糕类加工企业12家、熟肉制品类加工企业企业15家、豆制品类加工企业6家、腌制品类加工企业7家。从40个样本中了解到，在行政许可方面，2006年我市食品小企业小作坊都未取得生产许可证，取得工商、卫生“两证”的24家，其中7家存在超营业许可范围经营行为，16家无任何证照；从这些企业的基本情况来看，固定资产总值在5000元以下的有26家，5000--1万元有7家，1万--5万元有7家；生产经营面积在10平方米以下的有17家，10-50平方米15家，50-100平方米3家；年销售额在5000元以下的有13家，5000--1万元的有9家，1万--5万元的有16家，5万元以上的有2家；从从业人员的情况来看，2006年40个样本食品小企业、小作坊从业人数89人，其中初中以下55人，初中以上32人，大中专以上2人。业主或法人的文化水平初中以下21个，初中12个，高中4个，大中专以上2个，其它1个；业主或法人对食品安全基本常识和相关法律法规一点都不了解的有11个，从业人员无健康证的有8人，有1人健康证过期；从食品原料情况来看，食品原料来源于本村的8家，来源于本乡的3家，来源于本县的9家，来源于外地的20家，分别占20、7、5、22、5和50；只有22、5的业主进行了食品原料购进验收，12、5的业主进行了索证索票，67、5企业
无进货记录，大部份企业原料储存不规范，87、5的企业使用食品添加剂用于着色、防腐、调味等，相当一部份企业食品添加剂来源于农贸市场，无购进记录，使用添加剂的产品、剂量不符要求；从生产、执行标准情况来看，40个样本中有30家全年生产，其它属于季度性生产，87的企业生产无标准，现场未发现使用非食品原料；从产品检验情况来看，没有一家企业有产品检验设备和检验人员，57、5的企业近两年来监管部门对其产品进行过监督抽验；从销售的情况来分析，这些企业的产品销售区域以城镇和城乡结合部为主，产品销售渠道实行自产自销，销售方式是前店后厂、或街头摊点或流动销售，无销售记录可查；从生产、销售周边环境卫生的情况来看，85的企业周边环境脏、乱、差，不符合卫生条件，生产场地和日常生活场地在一起，无一家企业制定了内部管理制度。
调研中现场收回食品小企业小作坊监管行政执法情况问卷103份，从问卷中了解到，75的人不了解卫生、工商、质监和食药监等部门的职责，31的人觉得监管部门的办事程序不公开、公正，42的人觉得监管部门不能做到热情服务，15的人觉得监管部门存在滥用职权现象，22、5的人觉得相关监管部门存在重复抽检和收费的现象，7、5的人对相关监管部门的执法感到不满意，一些群众反映近两年来，监管部门对食品相关的法律法规宣传教育活动太少。
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调研中现场收回食品小企业小作坊消费者问卷101份，从问卷中了解到，月收入水平在500元以下的占17，500—1000元占31，1000—1500元占35，1500--3000元以上占13，3000元以上占4。消费者问卷调查人员中职业19是机关事业单位的人员，25是工人、23是农民或农民工、7是学生、2是军人、3是独资、合资或私营企业人员、4是离退休人员、2是下岗、失业人员、5是个体工商户。这些人员中有67的经常购买食品小企业、小作坊生产的食品，认为这些食品有地方特色，23的消费者认为食品小企业、小作坊不合格食品流通的主要渠道是小食杂店，31的消费者认为食品小企业、小作坊不合格食品流通的主要渠道是集贸市场，46的消费者认为食品小企业、小作坊不合格食品流通的主要渠道是街头摊贩，47的消费者认为食品小企业、小作坊生产食品的质量不放心，消费者最不放心的食品小企业、小作坊生产的产品是熟肉制品和腌制品占，9的消费者遇到过食品小企业小作坊生产的食品出现过安全问题，他们最担心的问题是滥用食品添加剂和使用非食品原料生产加工食品（如使用有毒有害原料或病死畜禽），大部份消费者觉得当地食品小企业小作坊无证无照生产食品的现象有，但不多，47的消费者认为如果遇到食品安全问题不会向有关监管部门投诉了，90的消费者认为解决食品小企业、小作坊的食品安全的办法是各监管部门加强监督，加大处罚取缔力度，行业自律，消费者增强维权意识，举报、投许不法商贩。
在座谈会中监管部门一些同志提出，因这些食品小企业小作坊生产设备、人员、工艺流程、检验设备与能力、环境条件、储运和包装等条件大部份未能达到市场准入条件，不符合核发《生产许可证》的条件，只能核发《卫生许可证》，这样一旦出现食品安全事故，发证单位就要承担相应的责任，因此他们也不愿发放有关证照；一些同志提出目前食品生产加工监管国家实行的是“统一管理、分类监管、重心下移、层级负责”的监管机制，并出台了一系列制度和规定，这些制度，对国家和省发证的企业起到了强有力的监管作用，而对生产加工小企业小作坊的监管显得无力，食品小企业小作坊已成为食品监管部门监管软肋；一些同志认为当前食品小企业小作坊个别方面监管责任模糊，责任难以分清和追究，由于监管责任模；食品小企业小作坊开业前没有前置审批，开业歇业申报与不申报均不违法，对不申报开业歇业事项无法规依据可处罚，可以说目前对小企业小作坊的监管主要问题，是缺乏硬措施和有效的约束方法；一些食品小企业小作坊业主提出，他们的企业属小本经营，如果要办理各种证照和承担产品抽检费用的话，他们无话经营下去，能否请有关部门按照他们经营状况只交纳一点办理证照和抽检的工本费用；一些消费者提出，随着我国经济和社会的持续发展，人民群众生活水平逐渐提高，消费者对食品药品安全提出了越来越高的要求，各种问题日益凸显，当前，广大消费者食品安全意识不强，习惯到无证无照摊贩购买和消费食品，食品安全消费保护知识缺乏，没有树立科学健康的饮食观和养成正确良好的饮食习惯，遇到食品安全事件不能进行有效投诉，农兽药残留、使用非食品原料加工食品，以及病源微生物，是防碍公众身体健康和引起食品安全事故（事件）的主要原因，成为政府、社会关注的热点。要解决食品药品安全问题，希望各监管部门要进一步加强监督和管理，建立健全食品安全宣传教育机制，加强食品安全宣传教育，广大消费者也要加强自我保护；一些技术专家提出，目前在食品行业监管过程中工商、卫生和质监等部门都有各自的抽检范围，个别方面也可能存在重叠，能否请上级几个部门协商一下，对相同指标明确一个部门抽检，避免重复抽检，减轻业主的负担；要成立县（市）级食品检验室，以便能及时快速发现不合格食品，为基层监督部门提供技术支撑作用。各监管部门要加强宣传报道，正确引导消费，通过多种形式开展宣传，普及食品安全知识，提高公众食品安全意识，增强辨别能力，注重宣传各类放心食品，正确引导消费。
从以上调查得知，**市现有面点蛋糕、熟肉制品、豆制品、腌制品等食品小企业小作坊除个别的生产设备、工艺流程、产品标准、检验设备与能力、环境条件、储运、包装等条件符合市场准入外，大部份均未能达到市场准入条件。这些企业取得生产、工商、卫生证照的较少，从人员、食品原料、食品添加剂、生产执行标准、产品检验、销售、卫生和内部管理等方面均存在一些安全隐患，现状令人担忧，主要有：①食品小企业小作坊生产经营管理制度不健全，企业自身管理不到位，食品加工偷工减料，粗制滥造，食品生质量达不到国家卫生标准；②食品添加剂使用混乱，添加剂含量严重超标；③加工车间狭小，生产设备陈旧简陋，工艺落后，生产环境较差；④大部份企业无产品质量检验实验室，产品做不到批批检验合格后出厂；⑤从业人员文化素质低，产品质量卫生意识差，流动性大，做不到体检合格持证上岗；⑥无食品定型包装和商品标签，厂名、厂址、生产日期、保质期等与质量有关的资料不全。此外，在谋求暴利驱使下，个别企业还有故意生产假冒伪劣食品可能。在监管方面存在的问题是（1）因上级监管部门没出台有法律依据的食品小企业小作坊监管办法，让基层监管部门处于“管违法，不管的失职”的两难处境，如果监管部门允许无证食品小企业小作坊存在并允许其生产，这种允许导致食品小企业小作坊在违法情况下运行；（2）中国食品安全的标准制定滞后，执法力度上还存在偏差；（3）执行的过程缺乏规范化和持续性。往往是在出现了重大食品安全事件之后，由上级行政机关发布行政条文，进行一阵风式的检查、处理。当这场风过后，打击假冒伪劣食品的行动偃旗息鼓，在风头上隐匿起来的制假造假分子又开始重新行动起来，制假造假再度泛滥。这种缺乏规范和连续性的打击假冒伪劣商品的过程，使得食品安全问题难以摆脱食品安全问题泛滥--打击--食品安全问题暂时缓解--再度猖獗--再打击这样的怪圈，无法从根本上解决食品安全的问题。
二、食品小企业工小作坊发展方向分析和对策建议
针对目前食品小企业工小作坊生产技术、安全意识、管理水平、人员素质普遍较差且参差不齐的状况，做好监管，必须抓住重点，创新思路。
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一是有关部门要尽快出台食品小企业小作坊管理办法。有些食品小企业小作坊取缔不了，就应合法化，对有证有照但生产条件差、达不到准入要求，而当地人民群众日常生活离不开，且正规企业产品不能正常供应，地处偏远地区的食品小企业小作坊，在地方政府允许的前提下，可以允许其有条件地存在，采用专项监管措施，进行严密监管，对小企业小作坊食品实行县级生产许可证管理。这个证可由县级有关部门按食品小企业小作坊食品生产许可证条件对其审查，在对食品小企业小作坊食品生产许可时，可对其产品销售区域作出限定，对停歇业报告提出要求。凡达不到食品小企业小作坊食品生产许可证条件的要依法查处，对拒不办证的依法取缔。对在食品小企业小作坊食品生产许可证办证前审查不严、办证后不加强监管的，依法追究其责任，这样才能使监管合法，责任明确，监管有抓手，分类监管、销售区域限定和停歇业报告的措施才能落到实处。
二是强化引导帮扶，促进食品小企业小作坊发展壮大。帮助具备条件与规模的企业合作，引导相同产品生产小作坊相互合作，联合建立食品检验室，申办相关证件，统一工艺流程，统一品牌，统一检验把关，这样可减轻企业资金投入的压力和节省支出，解决了食品小企业小作坊今后的生存压力，能有效地提高食品小企业小作坊的产品质量，可以起到规范食品小企业小作坊生产经营行为的作用，有利于食品小企业小作坊监管部门高效监管。
三是强化实行食品安全承诺制和食品安全责任制。食品工业是道德工业，要保证食品质量安全，需要加强企业自律。，实行食品安全承诺制和食品召回制，是实现食品质量安全的重要保证。食品小企业必须与相关部门签订食品安全承诺书，让企业公开承诺不生产加工假冒伪劣食品，不以非食品原料、发霉变质原料加工食品，不滥用食品添加剂，按标准组织生产，承担食品质量安全
