县医疗工作调查报告
为了探讨和总结神木县全民免费医疗这一“破冰式”的改革创新经验，从而推动此项改革健康有序发展，10月下旬，市政协教科委组织部分委员，在姬宝顺副主席的带领下，赴神木进行专题调研。调研组通过实地考察医院、门诊，查阅资料，走访医患人员，召开座谈会等形式，对神木全民免费医疗工作进行了调研，现将调研情况报告如下：
一
、神木全民免费医疗工作的基本情况
1、立足县情，深入调研，出台制度。神木县的县情有两个基本特点，一是快速发展的能源经济为神木县带来了十分可观的财政收入。神木县2008年财政收入72.27亿元，地方财政收入17.19亿元，预计2009年财政收入将突破100亿元。神木县“富财政”已成为不争的事实。二是神木县的贫富差距和全国一样，由于体制、机制等方面原因，目前这种差距是越来越大，“穷百姓”是神木县情的又一特点。面对“富财政，穷百姓”这一明显的反差，2008年神木县委、政府站在实践科学发展观的角度决定在全县范围内实施教育、医疗、住房、养老等“十大惠民工程”,其中最引人注目的就是全民免费医疗工作，为了使这一全新工作平稳顺利进行，从2008年开始，神木县成立了康复工作委员会并下设办公室(以下简称康复办)，负责全县全民免费医疗工作的具体实施，并开展了为期一年零三个月的调研论证、技术评估、经费测算，之后，根据中、省、市政策规定的原则，制定了《神木县全民免费医疗实施办法》(试行)及《实施细则》(草案)。从2009年3月1日起，在神木县域内正式推行全民免费医疗制度。
2、划定范围，明确对象，筹管资金。全民免费医疗对象为神木县范围内的干部职工和城乡居民，具体包括县属党政机关和事业单位的干部职工，县属国有企业、社会团体、民营企业、私营企业中神木籍户口的职工，神木籍户口的城乡居民。
全民免费医疗资金来源主要由县医保办收缴的基本医疗保险基金、县合疗办收缴的合作医疗基金、社会募捐的资金以及县财政拨付的资金组成。资金由县财政局社保科设立专户管理，专款专用。具体由医保办和合疗办根据全民免费医疗支出需要报康复办审定后，财政局社保科予以及时拨付。
3、健全制度，强化管理，优化服务。为了加强对定点医院监管、医疗费用控制、运行监督等方面的精细化管理。
神木县还出台了《关于神木县全民免费医疗定点医疗机构的通知》、《关于对慢性病门诊治疗全年限额报销的规定》、《关于慢性病门诊治疗的有关规定和评审标准》、《关于做好神木县全民免费医疗统计信息工作的通知》、《关于神木县全民免费定额付费办法的规定》等一系列相关制度。
一是住院管理。实行住院起付线和封顶线办法，即乡级定点医院起付线为200元/人次，县级定点医院400元/人次，县外定点医院3000元/人次。起付线以下部分由患者自付，超过起付线范围内金额给予全免，每人每年报销封顶为30万元。同时，对一些特殊病种报销进行了规定，如血费、特殊检查费报销90%;营养药费报销80%。二是门诊管理。对参保城乡居民每人每年设立100元的门诊医疗卡，资金可以自由使用。老红军、离休人员、二等6级以上伤残军人门诊医疗费用全额报销。三是实行门诊慢性病定额报销。规定了23种常见门诊慢性病实行每年限额报销。四是实行单病种定额报销。规定了30种单病种定额报销，严格控制医疗费用不合理增长。同时定点医院还经常聘请外院专家来完成一些较大手术和复杂会诊指导。
免费医疗手续办理是整个工作运行的关键环节，从调研的情况看，县上严格执行了住院费垫付、“直通车”报销制度，基本做到简单易行，方便快捷。参保患者入院后医药费自行垫付，出院时由各定点机构当天进行核算报销。县合疗办或医保办选派素质高、业务强的人员进驻各定点医疗机构，进行现场指导和监督。患者报销时，发给一张住院报销“明白卡”，住院费用、报销金额等情况一目了然，切实做到明白住院、清楚报销、真切受益。
4、监管严格，运行平稳，效果显明。为了加强管理参保患者入院审查、住院治疗、出院报销等各个环节，神木县对定点医疗机构实行动态管理。通过自愿申请、组织考核、社会公布的方式，初步确定49所定点医疗机构和药店，基本上能满足参保患者需求。各定点医疗机构人均住院费、药品比例、检查阳性率、日均住院费用等项目不得超过规定指标，县上按月进行考核，严格奖罚，控制医药费不合理增长，防止浪费医疗资源。并成立全民免费医疗检查大队进行日常监督工作，严格实行“筹钱不管钱，管钱不用钱、用钱不见钱”的封闭运行模式，落实公示告知制度，每月向社会公布各类信息。各相关机构设立意见箱，公布举报电话，接受社会各界监督。每季度开展一次满意度测评，并组织专家对各定点医疗机构进行量化考核评比。对超过控制标准的定点医疗机构及时给予书
面告诫并限期整改，对整改不力的不予支付报销款项，情节严重者取消定点资格。全民免费医疗工作实施以来，处罚费用控制不力的定点医院17万元，并取消大兴医院的定点资格。
据统计，截至9月底，神木县累计报销住院患者19622人(其中农居民18295人，干部1327人)，累计报销医药费7880万元，月均1125.7万元。其中县
级医院人均住院费为4319.89元，日均住院费用365.59元;人均报销3632.19元，报销补偿率84.08%，药品所占比例50.98%。乡镇卫生院人均住院费用为975.86元，日均住院费用117.45元;人均报销760.7元，报销补偿率77.95%，药品所占比例81.38%。从七个月的数据统计分析来看，均少于2008年调研时测算情况。
总之，这项政策的实施，在广泛关注和争论中顺利运作，在赞赏与质疑中平稳前行，未出现一些专家和部分媒体所预言的神木将出现民众道德风险和公众资源浪费以及因管理漏洞而带来的腐败问题。
二、神木县全民免费医疗制度实施过程中出现的主要问题及解决措施
作为一项全新的医疗改革制度，神木县在免费医疗制度实施前两个月也出现了一些不可避免的问题，针对这些问题，神木县委、政府高度重视，截止目前，问题得到了很好的解决。
1、病人数量猛增，个别医院床位紧张的问题。据调研，在3月下旬到4月上旬住院病人达到了高峰，与同期相比增加了30%，这些问题的出现，一方面是因为历史欠帐多，许多无钱看病的患者，只有等到免费医疗制度实施后才可能住院治疗。还有的病人是因为担心政策不能持久，故而突击看病。但随着时间的推移，人们的就医需求恢复正常，床位紧张的状况也就得到了缓解。同时，在住院病人数量达到最高峰的时期，县上及时采取多种措施保证了急危重病人的及时入院治疗。县上要求所有定点医院每个科室都必须预留2张急危重病人床位。为了有效分流病患，鼓励慢性病患者在门诊就医，并制定印发了《慢性病门诊治疗全年限额报销规定》。
2、舆论普遍关注的患者过度医疗和医院开大处方问题。针对这一问题，县卫生局出台了《全民免费医疗实施细则》(试行)，对许多可能出现的问题规定了监管办法，其中明确要求严格控制医药费用，对县内住院治疗执行住院日费用限额制，即一般住院患者平均每日总费用在乡镇定点医疗机构不得超过200元，在县级定点医疗机构不得超过400元，急、危、重患者在县级医院不得超过1600元(特殊检查费、手术费除外)。
3月中旬又制定了《住院单病种定额付费管理暂行办法》，对剖宫产、阑尾炎等30个单病种进行了住院费用定额包干标准的规定。目前住院患者的医疗费用先由患者垫付，出院时在医院报销，县医保办和合疗办每月审核后再与医院结算，如果医院收费不合理，相应费用将由医院自己承担。
同时，对定点医院实行“个例查合理，综合查指标”的监管制度，县卫生局每月组织专家不定期对医院进行病案抽查，对其检查、治疗、用药是否合理进行评审。设置了3个综合考查指标：自费药品费用不能超过总药品费用的10%;住院药品费用不能超过住院总费用的50%;大型检查设备检查阳性率不得低于75%。
3、部分群众担心政策会变的问题。“看病不花钱，想都不敢想”，许多神木人用最朴素的话语表达着内心的喜悦，但他们也坦言“担心政策会变化”。针对群众反映，神木各级党委政府及时对广大群众开展了宣传教育，消除了他们的顾虑，同时，随着时间的推移，群众对政策的持久实施也逐步产生信任。
调研组认为，实施全民免费医疗制度，在全国尚属先例，没有现成的经验可借鉴，加上政策实施的时间还不长，目前暴露出来的问题在所难免。因为任何新生事物的成长都不是一帆风顺的，既然这一改革方向是正确的，群众又全力支持，那么改革中遇到的困难和问题必将会得到妥善解决，调研组的同志对神木的改革充满信心。
三、良好的社会效果
一是神木县从根本上解决了群众看病难、看病贵的问题，提高了神木人民的幸福感。
截止目前，神木全民免费医疗运行平稳良好。从住院人群分析，农居民占93.2%，干部职工占6.8%，不难看出，广大农民群众是这一惠民政策的直接受益者。目前，神木的全民免费医疗彻底解决了老百姓“看病难、看病贵，小病扛、大病等，因病致贫、因病返贫”的现实问题，促进了和谐社会的建设。
二是神木引起全国的广泛关注，推动了医疗改革进程。
神木县全民免费医疗在受到广大干部群众的广泛赞扬和衷心拥护的同时，也引起了国内各大媒体的广泛关注，中央电视台一、二套和新闻频道五次报道2小时20分钟，并两次重播，新华社等中省市150多家报刊作了正面报道和高度评价。中央巡回检查组组长傅克诚、卫生部长陈竺、卫生部党组书记张茅、副省长郑小明等领导对免费医疗工作予以充分肯定，一些专家称免费医疗是一场深刻的民生革命和社会革命，是中国福利建设史上的一个圣典。
三是扩大了神木的知名度和影响力，成为神木对外开放的新名片。
全民免费医疗制度被人民网、中国社科院政治研究所、人民大学公共政策研究中心等机构5月份评为“十大地方新政”第一位。在人民网监测室发布的2009年上半年地方应对网络舆情能力排行榜中，神木县政府应对网络舆情能力综合排名居全国第二。全国人民从中认识和了解了神木，免费医疗制度已成为神木扩大影响、对外交流的一张靓丽名片。
四、深刻启示
神木县全民免费医疗制度的颁布与实施，在全国的医疗改革中具有标杆意义。实施初期，尽管褒贬不一，但从目前运行的情况来看，这一“破冰式”的改革获得初步成功，它给我们带来了许多值得深思的重要启示：
启示一，神木县推行全民免费医疗，是神木县委、政府以实际行动贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民的重大举措。神木县从煤炭资源全面开采以来，充分发挥资源优势，抢抓发展机遇，县域经济高速发展，实现了从国家级贫困县到全国百强县的历史性跨越。财力有了一定基础后，执政重点放在哪里，财政资金投在何处?是首先考虑gdp的增长，还是首先关注民生;是“锦上添花”建设高档次的楼堂馆所，还是“雪中送炭”关注社会弱势群体生存状态;是事后高成本维稳，还是事前改善民生促进和谐，面对这些问题，神木县领导班子站在实践科学发展观的高度做出重大举措，他们认为，长期以来神木用于经济建设的投资比较大，而在民生方面投入相对较少。因此财政富裕后，应该首先补上民生投入这一课，做到取之于民、用之于民，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，真正实现改革发展成果让人民共享。
启示二，神木县推行全民免费医疗，是立足县情，锐意改革，彻底解决老百姓看病难、看病贵的一种大胆而有益的探索。在神木推行免费医疗有许多有利条件，一是县域经济综合实力迅速提升，财政收入稳步增加，为实施免费医疗提供了坚实的物质基础;二是免费医疗的基本精神与国家新医改提出的公共服务均等化、医疗卫生公益性质、公共财政投入占主体地位、确保公平竞争的改革方向是一致的;三是城乡合作医疗的率先实施和成功推进，为免费医疗打下良好的群众基础，积累了宝贵的管理经验;四是医疗事业迅速发展，诊疗水平不断提高，医疗设施日益完善，基本可以满足全县人民的就医需求。五是神木县有一个解放思想、锐意改革的领导班子，这是极其有利的政治条件和思想条件。
启示三，神木县推行全民免费医疗，是调节收入分配，实现共同富裕的重要步骤。神木经济发展是一个在较短时间快速积累财富的过程，极易造成居民收入差距的扩大，而且这种差距一旦形成在短时期内无法改变。神木县委、政府一方面创造良好的发展环境，继续支持企业发展，壮大县域经济实力;另一方面发挥公共财政的杠杆调节作用，通过完善社会保障体系，让全县人民分享公共财政的阳光。神木县在注重民生的施政架构下，加快构建教育、医疗、文化、就业等“十大民生体系”，建立“全方位、多渠道、高标准、广覆盖”的社会保障网络，增加群众的转移性收入。2009年“十大惠民工程”投入12.9亿元，其中大社保资金5.8亿元，人均1380元。其中免费医疗预计投入1.5亿元，人均400元。
启示四，神木县推行全民免费医疗，是破解城乡二元结构，推进城乡一体化的重要举措。神木县从2007年开始全面推进城乡一体化改革，积极推进城乡规划布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会保障等七个一体化，取得了显著成效。而随着其他改革的逐步深入，城乡医疗保障上的差别正在成为神木最突出、最亟待破解的难题。为此，实施全民免费医疗，是神木向城乡和谐和公共服务均等化迈出了特别重要的一步。
启示五，神木县推行全民免费医疗，是促进消费，拉动经济增长的有效措施。财富分配是民生之源，国民收入分配格局失衡和社会保障不完善，削弱了群众的消费增长动力。当前我国的内需不足，除了居民收入较低之外，一个重要原因是社会保障体系尚不完善、保障水平偏低。在教育、医疗、养老等民生领域适度超前投入，可以解除城乡居民的后顾之忧，增强对未来生活的安全预期，促进消费观念的转变，提高消费能力。老百姓没有了后顾之忧，都健康、快乐地生活，搞建设、谋发展，其创造的财富远远大于免费医疗等民生投入。
其实“免费医疗”并非神木创举。1949年印度通过的第一部宪法中明确规定，所有国民都享受免费医疗。印度德里大学一名社会学教授说得好：“谁都可能生病，但大部分起初只是得一些小病。如果小病能够得到及时治疗，则可有效防止发展成大病，这对于国家来说可以节省更多医疗支出，对于民众来说可以减少对看病开支的担忧。从长远来看，是以最小的投入换取最大的回报，最终的结果是人民健康得以保证，国家经济持续发展。”事实上，印度独立以来，尽管人均收入在世界上排名仍旧靠后，但全国人口预期寿命已增长了一倍，婴儿死亡率也下降了70个百分点。
由此可见，神木的免费医疗让公众省下的银子拿去拉动内需，这的确是利在当代，功在千秋的伟业，对全国的医疗改革都具典型示范意义。
五、几点建议
一是建议市上加大对困难群体的医疗补贴比例、提高报销比例。在当前“免费医疗”尚难在全市推广的情况下，应该鼓励有能力的县区在提高医疗保障标准方面先试先行。
二是建议在不断完善制度和加强政府医疗资金监督的同时，加快医疗机构的改革，降低药品价格和治疗成本，从而减轻群众看病负担和政府财政压力。
三是建议市上组织有关部门人员和农民代表到英国、印度、巴西等实行免费医疗的国家进行考察，取长补短，制定出最完善的医疗惠民政策。
四是建议市上进一步加大对神木医疗改革的支持力度，力争将神木县建成中国普惠型社会福利体系第一县。
五是建议全市大力引进人才和培养本土人才，完善后备医疗队伍。
六是建议市上把各县区“社会公共福利保障体系”建设等各项指标做为干部考核提拔的比“gdp”更重要的指标。
七是建议神木县进一步加强对定点医疗服务机构的建设和技术水平、服务质量的提高，以满足百姓就医的需求。
八是建议神木县尽快完善全民免费医疗信息网络管理中心，重点抓好各定点医院的管理工作和稽查工作，鼓励慢性病、小病患者门诊治疗，确保大病、重病患者住院治疗，降低医疗费用、执行好新医改的各项政策。
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