民政厅关于社区减灾工作的调查报告
社区是社会生活的基本单元，社区减灾是减灾救灾工作的基础，创建综合减灾示范社区是加强减灾能力建设、减轻灾害损失的有效途径和重要举措。我省社区减灾工作的现状怎样?存在哪些问题?如何推进社区减灾工作?带着这些问题，我们深入武汉市青山区、江夏区、江汉区和武昌区，宜昌市伍家岗区、夷陵区和长阳县，孝感市应城市和云梦县、潜江市等10个市(县、区)15个社区进行了调研，并对全省城乡社区减灾工作情况进行了调查统计。
一、全省社区减灾工作的现状
全省现有社区5550个，其中，城市和乡镇社区3852个，农村社区1698个。自2007年民政部部署社区减灾工作以来，我省以贯彻落实《国家综合减灾“十一五”规划》为契机，以创建全国综合减灾示范社区为载体，加强组织领导，强化宣传教育，完善基础设施，在探索中推进社区减灾工作，取得了一定成效。
(一)减灾工作机制初步建立。武汉、黄石、宜昌、襄樊、十堰等大中城市通过建立市、区、街道、社区四级减灾工作指挥体系，加强了对减灾工作的组织领导。据统计，全省有1990个社区建立了综合减灾机构，占全省社区总数的359%。武汉市青山区钢花街，建立了街道、社区、门栋三级防灾减灾工作组织指挥体制，明确了各级防灾减灾工作职责任务;宜昌市伍家岗区大公桥街胜利四路社区建立了以社区党委书记为组长，物业管理公司责任人、辖区单位领导、社区民警、居民代表为成员组成的综合防灾减灾工作领导小组，构筑了比较完善的社区减灾工作管理体系。
(二)宣传教育活动初显成效。各地在社区减灾工作中，注重宣传形式的多样性、宣传内容的针对性和宣传对象的广泛性，通过挂横幅、贴标语、办黑板报和宣传栏、发放减灾知识宣传资料和《公众应急救助手册》、举办专题讲座、开展灾害应急演练活动，使社区居民掌握必要的减灾自救基本知识和技能。据统计，全省有2149个社区设立了防灾减灾宣传橱窗，占387%;有2171个社区开展了防灾减灾知识讲座，占391%;有3276个社区印发了防灾减灾宣传资料和宣传手册，占59%。武汉市青山区119社区通过制作宣传板报，悬挂警示牌和避灾疏散示意图，定期举办专题讲座，为每户居民配发《应急救助手册》，对孤寡老人、独居老人和残疾人予以重点关心，及时发现和消除隐患，有效地增强了社区居民的防灾减灾意识和技能，2008年被民政部授予“全国综合减灾示范社区”。
(三)减灾基础设施逐步加强。武汉等大中城市在开展社区减灾活动中，加强社区防灾减灾基础设施建设，配备消防器械，在关键部位设置逃生设备、逃生导向标志，配备简易挖掘工具、急救器材、照明器材和呼救装置;将社区中心休闲广场、绿地、学校操场和其他空地等划定为社区应急避难场所，确保灾害发生后社区居民能安全有序地疏散。据统计，全省有1637个社区划定了应急避难场所，占295%，共设立避难场所2585个。青山区119社区把紧临社区的武钢一小划为应急避难场所，与学校签订协议，设置“防灾减灾避难场地”标识和居民逃生线路，遇有重大灾害或险情，学校迅速打开校门，供社区居民紧急避险。宜昌市按照“预防为主、防御与救助相结合”的原则，设立了45个固定应急避难场所，总面积达519万平方米，按每人5平方米的标准计算，可容纳约104万人避难;按地震裂度达到六度时疏散22万人计算，人均疏散面积约236平方米。该市按不同的灾害类型，对应急避难场所进行合理功能分区，设置了应急避难标识标牌，完善了应急供水、供电、通信等设施，设立了应急指挥部、住宿、餐饮、物资储备、医疗、临时厕所、广播、安保、消防等区域，一旦灾害发生，灾民能够快速有序地进入应急避难场所，并得到妥善安置。
(四)应急救助预案逐步建立。按照民政部和省民政厅的统一部署，各地在社区减灾工作中，比较注重社区灾害应急救助预案制定和演练。据统计，全省有3923个社区制定了社区灾害应急救助预案，占707%。武汉市江夏区乌龙泉矿社区针对工矿社区的实际，制定了消防安全工作方案、灾害救助应急预案、应急抢险抢修工作方案，并定期进行了演练。宜昌市万寿桥街道张家店社区针对辖区内排查的6处灾害隐患，在预案中按照灾害类别明确了灾害预警方式、人员转移路线和救助措施等，增强了预案的针对性和可操作性。武汉市武昌区秦园社区定期组织不同类别的防灾减灾应急演练，社区8000多居民踊跃参与，增强了社区居民的防灾减灾意识和安全感。
(五)减灾志愿活动开始起步。社区志愿者作为社区防灾减灾救灾的重要力量，平时协助社区开展防灾减灾宣传工作，遇有灾害时协助做好灾害应急准备、紧急救援、转移安置受灾群众，在社区减灾工作中发挥着积极作用。据统计，全省有2582个社区建立有社区志愿队伍，占465%，社区志愿者队伍总人数达488252人
，其中在中国志愿者协会注册的志愿者达214149人。如江夏区乌龙泉矿社区根据政治面貌、年龄和技术特长，将50名志愿者分成“两队四组”，即党员先锋队、团员突击队，扶贫帮困组、文化娱乐组、公益事业组、未成年人和残疾人援助组，充分发挥每一个志愿者在防灾减灾工作中的作用。在武汉市青山区119社区，5132名居民中就有注册志愿者753人，平均100个社区居民就有15个注册志愿者，他们活跃在多个领域，积极开展扶老、助残、救孤、济困、防灾减灾、抢险救灾等活动，“有时间做志愿者，有困难找志愿者”在这个社区蔚然成风。
二、存在的问题及原因
从实地调研的情况来看，通过开展社区减灾工作，在一定程度上增强了社区居民的防灾减灾意识和避险自救技能，促进了社区的安全与和谐，但是全省社区减灾工作的整体水平还不高，主要存在以下问题：
(一)工作发展不平衡。主要体现在城乡发展不平衡和地区之间发展不平衡。从全省范围看，城市社区减灾工作比农村社区开展得好;武汉市和宜昌市中心城区由于工作主动、抓得早，减灾工作已纳入当地党委、政府议事日程，防灾减灾宣传活动广泛深入，因地制宜划定减灾应急避难场所，定期组织应急预案演练，减灾工作整体水平较高，其他地区相对滞后。调研组发现，有的社区条件很好，但认识不够，工作力度不够;有的条件相对较差，存在畏难情绪，工作积极性不高。
(二)灾害应急预案体系不完善。一是基层预案制定存在空白点。全省293%的社区没有制定灾害救助应急预案。二是预案内容不科学。有的预案比较陈旧，没有根据实际情况的变化进行修订;有的预案照抄照搬，套用固定模式，针对性不强;有的预案内容简单，应急措施不具体，操作性不强。三是预案演练不够。全省有83%的社区没有对灾害应急预案进行演练，预案的实际作用缺乏实践检验。
(三)减灾基础设施建设滞后。一是社区应急避难场所建设滞后。多数社区没有明确设立应急避难场所，已明确设立的避难场所标识有待进一步完善，功能分区有待进一步加强。如恩施州共有城乡社区117个，只有11个社区设立了应急避难场所，其中只有5个社区设立了应急标识和指示牌。二是社区应急物资储备缺乏。绝大多数社区没有建立专用的应急物资仓储设施，救灾应急存储物资缺乏。如荆州市498个社区只有14个社区储备有应急物资，只有1个社区与商家签订了应急救助物资购销协议。三是农村社区缺乏必备的防灾减灾设施。农村居民住房防灾抗灾标准普遍较低，灾害应急避难场地和应急逃生标志普遍缺失。
(四)防灾减灾意识比较淡薄。一是多数基层政府和组织对开展防灾减灾工作的重要性认识不足，认为防灾减灾是务虚的工作，没有抓经济、抓发展实在，不愿意把人力、物力和财力投入到防灾减灾工作中来。二是大多数社区居民亲身经历的灾害性事件较少，难以形成对灾害的感性认识，有的认为灾害离自己比较远，存在麻痹思想和侥幸心理，有的缺乏基本的防灾避灾知识。如在发生雷电和爆发山洪时，有些人强行外出或渡河，被雷电击中和被洪水冲走，造成不必要的伤亡。如，今年6月19日下午，随州市出现雷雨大风天气，随州职业技术学院两名学生在大树下躲雨，接打手机时遭雷击，导致一人死亡一人重伤。三是大多数社区居民认为防灾减灾工作需要付出现实成本，而预见的结果在未来不一定存在，付出往往得不到回报，使得社区居民在生活中不重视防灾减灾。一般的居民家庭都没有配备安全绳、急救包、灭火器等自救设备。
存在上述问题有多方面的原因，综合起来看，主要体现在以下三个方面：
(一)指导思想存在误区。一是在建国后一个相当长的时期内，地方各级党委、政府和民政等部门存在重抗灾救灾、轻防灾减灾的指导思想，对灾害发生后的应急救援、现场处置、善后处理等方面给予了高度的关注，投入了大量的人力、物力和财力，而对防灾减灾工作重视不够。灾害发生后，英勇救灾的人可以成为英雄，而平时默默从事防灾减灾工作的人却往往被忽视。二是认为现阶段的中心工作是抓经济建设，只要把经济建设搞上去，防灾减灾问题就自然会得到解决。三是认为没有把社区减灾工作列入政绩考核和目标管理范畴，干与不干一个样。四是基层民政部门认为工作多任务重，社区减灾工作一没项目二无资金，多一事不如少一事，没有把社区减灾工作摆到应有的位置。
(二)财政投入严重不足。投入不足，是社区减灾工作发展较慢的一个重要原因。近年，随着以人为本执政理念的逐步深入和国家综合财力的提升，党和政府对救灾工作越来越重视，救灾资金投入逐步增加，但是减灾工作投入却很少。2008年底以来，国家为应对金融危机采取了一系列扩内需的措施，投入项目资金达4万亿，但没有社区减灾项目。2008年，我省共投入救灾资金67亿元，投入危房改造资金8310万元，但没有安排社区减灾资金投入。武汉市江夏区乌龙泉矿社区，三年来在社区减灾工作上的投入不到1万元，而且还不是财政投入。
(三)宣传教育力度不够。一是中小学校的宣传教育力度不够。我省广大中小学校没有专门的防灾减灾教材，也没有安排专门的课时开展宣传教育和应急演练，使得广大中小学生防灾减灾知识得不到普及。二是农村社区的宣传教育力度不够。相对于城市社区来说，农村社区由于抵御灾害能力低下，灾害对其所造成的破坏性更大，但由于农村社区地处偏远，防灾减灾宣传教育活动往往被忽视。三是宣传教育的经常性不够。防灾减灾要深入人心，就要使宣传教育活动经常化，但现实往往是“活动来了一阵风，活动完了无影踪。”四是宣传教育的针对性不强。社区减灾宣传教育往往是为了完成任务，与社区居民日常生活结合得不够紧，针对性不强，不注重用重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件中的典型事例进行宣传教育，使得社区居民参与防灾减灾的热情不是很高。
三、对策与建议
胡锦涛总书记在中国科学院第十四次院士大会和中国工程院第九次院士大会上强调：“必须把防灾减灾作为关系经济社会发展全局的一项重大工作进一步抓紧抓好。”《国家综合减灾“十一五”规划》把“加强城乡社区减灾能力建设”作为十一五期间要重点完成的八项任务之一，明确提出要“推进基层减灾工作，开展综合减灾示范社区创建活动”。加强社区减灾工作，提高城乡社区居民避灾自救能力和基层灾害应急管理水平，最大程度减轻灾害损失，保障人民群众的生命安全，是贯彻落实科学发展观的重要体现，是构建和谐社会的重要内容。
湖北是自然灾害较为严重的省份之一，灾害种类多、分布地域广、灾发季节强、发生频率高、造成损失重。近年来，在全球气候变化和经济社会快速发展的背景下，我省自然灾害损失不断增加，重大自然灾害乃至巨灾时有发生，我省面临的自然灾害形势严峻复杂，灾害风险进一步加剧。据统计，2004-2008年，我省平均每年受灾人口达2253万人、因灾死亡人口113人、伤病人口115万人、转移安置灾民37万人，农作物受灾面积1928千公顷、绝收面积27159千公顷，倒塌房屋974万间、损坏房屋2661万间，直接经济损失14374亿元。
加强防灾减灾工作，把救灾工作的重心转向救灾减灾并重上来，是国家对自然灾害管理的重大转型，是传统救灾工作的重大变革。2008年，南方特大低温雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震灾害的惨痛教训警示我们，加强基层减灾工作，全面提高城乡社区综合防御灾害的能力和灾害应急管理水平，最大程度减轻灾害损失，保障人民群众的生命财产安全，已经刻不容缓。
(一)加强组织领导。一是要转变观念。各级党委、政府要适应党中央、国务院关于提高科学发展能力和水平的新要求，顺应人民群众过上安全幸福生活的新期盼，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，从保障民生出发，切实转变重救灾轻减灾的观念，牢固树立防灾减灾与抗灾救灾同等重要的思想，甚至是防重于救、有备才会无患的思想，努力推进救灾减灾协调并重和可持续发展。要将社区减灾工作纳入党委、政府的重要议事日程，成立综合减灾协调机构，加强对社区减灾工作的组织领导。二是要加强协调。各级民政部门要认真贯彻“以防为主，防、抗、救相结合”的方针，积极承担综合协调职能，积极争取党委、政府对社区减灾工作的重视;加强与相关部门协调，整合资源，形成指导和支持社区减灾工作的合力。要通过编制实施“社区减灾能力建设示范工程”、“社区应急避难场所”等项目，把社区减灾工作变成实实在在的项目，争取领导的更多重视和财政的更大投入，引导社会力量参与社区减灾工作。三是要加强基层。乡镇(街道)和社区要成立专班，建立健全社区减灾组织网络，建立社区减灾工作责任制，把社区减灾工作纳入目标考核内容;要坚持贴近社区、贴近生活、贴近实际，深入开展综合减灾示范社区创建活动，不断提高社区居民的防灾减灾意识和避灾自救能力。
(二)强化宣传教育。一是突出宣传教育内容的针对性。农村社区要重点开展雷电、大风、冰雹、山洪、滑坡、泥石流等灾害防范及逃生技能宣传教育;城市社区要重点开展火灾、地震等灾害，生物化学物品和有毒气体泄露、爆炸，传染病等公共卫生事件的防范及技能宣传教育。教育部门应把防灾减灾知识教育纳入教学大纲，明确规定社区中小学校必须安排专门教材和课时开展减灾教育，让中小学生掌握最基本的避险逃生技能。二是注重宣传教育方式的多样性。要充分利用社区宣传栏、宣传橱窗，张贴减灾宣传挂图、资料，建立宣传阵地;组织社区居民将减灾知识编成小品、戏剧等，通过社区文艺活动进行表演，寓教于乐;把防灾减灾工作纳入社区志愿者活动的重要内容，组织志愿者开展经常性的防灾减灾知识宣传教育活动;以重大自然灾害和事故灾难中的典型事件为例，进行案例教育，引导社区居民增强忧患意识和避险自救技能，自觉配备家庭灭火器、安全绳、应急灯、急救包等必要的防灾减灾设备。三是开展好主题宣传活动。要抓住开展512国家“防灾减灾日”和“国际减灾日”活动的契机，每年确定一个宣传主题，细化活动内容，精心组织实施，把防灾减灾宣传教育活动推向深入。
(三)完善应急预案。一是要组织社区开展全面细致的灾害隐患排查，准确掌握社区的灾害隐患及灾害发生规律，为制定和完善社区应急救助预案提供依据。二是要结合社区环境、居民特点和现有救灾减灾能力等现状制定预案，明确指挥机构、应急程序、协调联动机制和应急反应、群众转移安置、基本生活保障等职责，把预案制定成社区及居民应对突发灾害事件的行动指南，把预案所规定的工作职责明确到具体单位和个人。三是要针对灾害隐患，积极支持、配合社区，定期组织开展预案演练活动，通过演练查找预案存在不足，及时对预案进行修改完善。年底前，所有城乡社区要完成预案制定工作，形成“横向到边、纵向到底”的预案体系。
(四)推进避难场所建设。一是要确定应急避难场所。要充分利用现有公园、绿地、广场、体育场、停车场等空地和学校、医院、福利院等公共服务设施以及整修加固的江河堤防，采取确认、修缮等方式，建立城乡社区应急避难场所。灾害频发的地方，如宜昌、恩施、十堰等地的地质灾害点和大江大河分蓄洪区等，可通过新建的方式建设应急避难场所。二是要逐步完善应急避难场设施及功能。要设置显著标识和指示牌，划定紧急疏散通道;要合理储备必要的应急物资，有必要的床铺、被褥、急救药物等应急物资，对不宜长期保存的物资与商家签有应急购销协议;要对避难场所进行合理的功能分区，把厨房、休息区、卫生间等基本生活区分开，保证避难人员的正常生活。
(五)加大资金投入。社区减灾工作面临的最大困难是资金投入不足。据调查，推动社区减灾工作深入开展，每个社区每年最少需投入10万元，其中开展防灾减灾宣传教育2万元，完善社区减灾设施3万元，储备和更换必要应急物资3万元，开展灾害应急演练活动2万元。因此，必须建立政府、社区、辖区单位相结合的多元投入机制。一是省级应把城乡社区应急避难场所建设纳入省级基建规划，采取逐年安排、分步实施的方式，每年安排一定的基建资金用于基层避难场所建设。二是省级财政每年应安排一定的减灾经费预算或从省级救灾经费预算中安排一部分经费，对减灾工作力度大、效果好的社区予以补助，提高基层开展社区减灾工作的积极性。三是地方政府应加大投入，每年安排一定的预算用于建立完善减灾基础设施，保障社区减灾工作的顺利开展。四是地方政府要引导慈善机构等民间组织，将慈善等民间资金投向社区减灾项目，推动社区减灾工作的发展。五是社区应积极向内挖潜，争取辖区单位对社区减灾工作的支持。
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