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关于加快推进城乡统筹发展的研究报告
统筹城乡发展，让更多的农民享受到城市化进程带来的成果，是一道时代的命题。为了深入贯彻落实市委的战略部署，市政协把“加快推进xxxx市城乡统筹发展”确定为今年的重点调研课题，组织专家学者就推进我市城乡统筹发展问题进行了专题研
究，在深入研究当前城乡统筹理论内涵，科学借鉴xxxxx等地实践经验的基础上，紧密结合我市城乡发展的客观实际，提出推进xxxx统筹城乡发展的思路策略和建议，形成如下调研报告。
一、xxxx市城乡统筹发展的现状、存在的问题及制约因素
（一）xxxx城乡统筹的发展现状
近年来，在市委市政府的领导下，我市统筹城乡发展取得了令人欣喜的成绩。
1、城乡居民收入较快增长。xxxx市城镇居民人均可支配收入由2006年的10712元增加到2012年的22331元，年均增速12.6%；农村人均纯收入由2006年的4154元增加到2012年的8134元，年均增速11.4%。2012年城乡收入差距为12539元，小于全国城乡收入差距水平。
2、城乡居民生活质量明显提高。xxxx市城镇居民人均消费支出由2006年的8110元增加到2011年的15760元，年均增速11.5%；农村人均生活费支出由2006年的3137元增加到2012年的5887元，年均增速10.5%。
3、城乡基础设施明显改善。2008年以来，xxxx市以中心城镇建设为重点，加快基础设施和公共服务向农村地区的延伸和覆盖，逐步完善了农村地区的交通、供电、供水、燃气和污水处理等基础设施建设，率先在全省实现了行政村道路硬化通车，农村安全饮水问题也基本解决。
4、城乡基本公共服务水平明显提升。“十一五”时期，xxxx市每年新增财力的70%以上用于民生事业，五年累计投入超过250亿元。城乡居民关心的热点问题得到有效解决。2012年，新型农村合作医疗参合率和城镇居民基本医疗保险参保率保持99.5%以上；城镇居民社会养老保险参保率达到97.2%，新型农村社会养老保险参保率达到95.2%；城乡低保水平明显提高，累计救助低保对象5万多人次，基本实现应保尽保。
5、就业结构逐步完善。xxxx市非农产业就业比重由2006年的74.1%增加到2012年的76.5.9%，其中，第三产业就业比重由2006年的55.2%增加到2012年的59.0%。
6、推出了一系列加发展的政策措施。为了支持镇域经济发展，市委在去年9月出台了《中共xxxx市委关于加快镇域经济发展的决定》和《计划单列镇试点的意见》，为镇域经济发展注入强大活力。同时，将云龙镇作为第一个试点的计划单列镇，今年5月，又将演丰镇确立为第二个试点的计划单列镇。以计划单列镇试点为突破口，通过体制创新、制度设计和资源配置释放发展活力，为全面提升xxxx镇域经济发展水平、实现城乡一体化探索出一条新路径。6月，组建成立了xxxx市统筹城乡发展公司，采取政府引导下的市场化运作模式，统筹全市示范项目和示范镇的建设。公司已于近日正式启动了演丰示范镇路网、演丰西河河道整治、保障性住房等11个项目。
7、关键领域重点工作取得突破性进展。2012年，规划部门已完成了主城区外17个镇总规和镇区控规、131个行政村村域规划、1296个自然村建设规划的编制，今年又启动了主城区内5个镇（不包括已撤镇设置街道办的府城镇）、68个行政村、635个自然村的规划编制；国土部门已基本完成云龙集体土地所有权、宅基地使用权确权工作，出台了《关于推进云龙计划单列镇土地管理制度创新工作实施方案》，草拟了《南渡江土地整治重大工程项目区农村土地流转管理暂行办法》和《关于优势产业项目建设用地供应和管理的意见》，上报市政府（待批），为农村土地流转、产业项目建设用地供应提供政策依据；市公安局积极开展建立统一新型户籍管理制度改革的调研，破解城乡统筹发展的关健难题，代拟了《xxxx市人民政府关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的实施意见（代拟稿）》，报市政府（待批）。
8、金融服务“三农”的力度进一步增强。开发银行、农业银行、邮政储蓄、xxxx农商行等分别出台了针对农民小额贷款的相关政策，使农民小额贷款更加便利。涉农金融机构种类取得新突破，成立了xxxx农商行和xxxx农信社、xxxx联合农村商业银行、xxxx苏南村镇银行、甲子镇龙谭资金互助社。小额贷款公司兴起，截止目前共有21家小额贷款公司。
（二）xxxx市统筹城乡发展存在的主要问题
1、城乡贫富差距仍呈扩大趋势。“十一五”时期，xxxx市农民人均纯收入年均增长10 %，低于城市居民人均可支配收入增幅的1.4个百分点，2011年城乡居民收入比为 2.74：1，2012年为 2.75：1，与2006年2.58：1水平相比，呈现出差距进一步扩大的
趋势。收入决定消费，城乡收入差距扩大导致城乡居民生活消费差距扩大。2012年城乡居民家庭恩格尔系数分别为43.5%和52.5%。城市居民恩格尔系数比2006年下降了0.2个百分点，而农村居民却上升了1.3个百分点。
2、城乡居民生活质量迥异。长期以来，财政资金集中投放于城市，导致农村的公共投资严重不足。 2012年城市用户燃气普及率达95.97%；农村抽样调查每百户用气仅为60户；xxxx城市公用基础设施齐全，但各乡镇设施却存在较多问题，街道基本上没有排水设施，生活污水、生活垃圾难于系统处理，而广大农村则更是垃圾随意堆放，居住环境脏乱差现象仍然非常突出。
3、城乡二元结构明显。从城乡居民的社会保险情况来看，我市的社保显现出城乡分设、标准有别、待遇不一的典型二元化状态，农村居民社会保障制度不分健全、保障水平低问题比较突出。如低保，2012年农村低保标准为300元，而城市低保标准为390元，相差了90元，农村居民难以享受到与城镇居民相同的基本公共服务。从医院的资源情况来看，2012年平均每千人拥有医院市区10.74床位，农村1.07床位；平均每千人拥有医生市区5.67人，农村0.61人。而且农村地区的医疗卫生基础设施不完善，基层卫生医疗人才严重不足。再从教育资源看，2012年城市中学本科以上教师占94.0%，农村占40.0%；城市小学本科以上占59.0%，农村占10.0%，城乡共公服务均等化路之遥远。
4、新农村建设面临巨大的资金的缺口。推进城乡一体化发展期需要大量的资金，特别是随着经济社会的快速发展，农民生活水平不断提高，征地、拆迁等方面的成本明显上升，造成人均城市化成本逐年提高。虽然财政对“三农”的投入不断增加，但相对于农村广阔的资金需求来说，投入严重不足。2011年，xxxx四个区财政用于农村基础设施的投入占整个基础设施投入的29.69%，2012年仅为21.11%。再从金融对农村的支持力度来看，xxxx农村金融机构少，限制多，金融支农力度也明显不够。2011年xxxx市农业固定资产投资占全市固定资产投资的比重为0.6%，2012年为0.75%；2011年全市金融机构涉农贷款仅占全年贷款总额的19.4%，其中农户贷款仅占0.2%。由于长期的投入不足，基础设施尤其是镇（街）的环境设施、农田水利设施建设严重滞后，现有249宗蓄水工程绝大部分都是上世纪70年代以前修建。据发改委提供的资料显示，到2018年，xxxx推进城乡基本公共服务一体化的财力需求约477亿元。其中，2012—2015年需新增投放203亿元。再以美兰区为例，据初步测算，目前共涉及四个镇墟市政设施改造项目共28项，需要投资14亿元；公共服务产品包括文教卫等项目需要投资7830万元，建设资金面临着巨大的缺口。因此，xxxx城镇化道路任重而道远。
5、规范的土地流转机制尚未形成。目前，xxxx农村土地流转面临着一系列的突出矛盾和问题。农村集体土地利用“小、散、低”，承包经营权分散零碎，全市农村集体土地流转面积仅占集体土地面积5%左右，土地利用效率低，从而限制了农业规模化经营及农民收入的提高。再从农业局提供的数字来看，目前，全市土地规模化经营面积12万亩，仅占耕地面积17%；已发包给农户的耕地80.1万亩，完成土地经营流转权8.89万亩，占11.0%；流转土地面积2868宗，参与流转农户仅占承包农户的2.3%，与发达地区（上海53%、广东14.55、浙江13.12%、苏州39.3%）的土地流转比例相差较大。而且农户的土地流转大多是私下口头协议和简单协议，未到有关部门办理备案手续。
6、“新三农”问题日趋严重。由于受农村“二元结构”等等各种因素的限制，农民缺文化、缺技能，整体素质普遍较低，再加上缺口经济社会加速转型，xxxx市城镇化进程的加快，失地农民、外出打工农民和空心村的“新三农”问题日趋严重。农村土地被征用，农民沦为失地农民；农村二三产业严重落后，提供劳动力转移就业的岗位有限，农民进城打工又受歧视，逐渐形成“务农无地、上班无岗、进城无户、低保无份”的特殊群体；大量农村劳动力外流，农村沦为只有留守老人儿童的空心村。“新三农”问题的日益严重，导致社会矛盾更加突出，直接影响到社会的稳定和农村经济发展。
7、农村基层管理体制的矛盾日益突出。一是镇政府责与权的矛盾越来越突出。公安、司法、国土、教育、工商、税务等“七所八站”行政职能游离于镇政府职能之外，镇政府的职能发挥受到极大限制。二是城乡财政体制极不完善。目前实行的体制是“镇财区管、村财镇管”，镇政府管理的事权与财权极不对称。三是农村的民主政治建设相对落后。各镇虽然已逐步推行村民自治，但却缺乏有效的自治规则，不能有效发挥村民会议或村民代表会议参与农村重大事项决策和监督的作用。再加上农村干部升迁机会较小，部分干部缺乏积极性，未能真正树立服务群众的观念。四是部分干部群众认识不到位，片面地认为推进城镇化发展是政府工程，与自己无关，参与建设的热情不高。
（三）xxxx市推进城乡统筹发展的制约因素
xxxx市推进城乡统筹发展目前至少面临着以下四个方面的制约因素。
1、受经济发展水平的制约。由于受各种历史因素的影响，xxxx基础差、起步晚，经济发展水平处于全国下游，总体经济实力较弱，产业处于小、散、弱状态，与内地其他城市比，仍属于欠发达城市，带动能力十分有限。2012年xxxx地区生产总值、人均GDP和财政一般预算收入分别为818.76亿元、38634元、73.17亿元，在全国（除拉萨）省会城市和直辖市中，排名倒数第1、第27、第29位。其中，第二产业增加值201.66亿元，占地区生产总值比重仅为24.6%，在全国（除拉萨）省会城市和直辖市中排名倒数第1，而且，工业总量较小，产业基础薄弱，创新能力不足，产业关联度不高，缺乏核心竞争力，从而造成工业化水平低，“以工哺农”能力有限。从农业来看，农业现代化水平低，龙头企业实力普遍不强，农产品有序进入市场组织化程度较低，精深加工产品少，农产品加工运销仍是瓶颈，出岛运输流通损失率超过20.0%。从第三产业来看，传统服务业比重过大，服务业综合竞争力不强。2012年xxxx传统服务业占第三产业和GDP的比重分别是63.0%和43.0%左右，传统服务业比全国平均水平（41.92%）高出22个百分点。另外，农村丰富的旅游资源也是xxxx重要的特色之一，但由于配套设施及宣传不到位等各种原因，没有得到合理的开发建设，没有形成优势的产业。
2、受城市带动能力的制约。在经济发达的城市，城市化率均已超过70.0%，农业所占的比例不到5.0%。“大马拉小车”式的城乡统筹模式使城市有足够的实力辐射带动全域发展。相比之下，xxxx的城市功能不强。一是城镇化水平较为落后。2011年，按常住人口算，xxxx城镇化率已达74.0%，但剔除2003年琼山并入xxxx等因素，实际为55.0%左右。二是建成区面积小。主城区只有103平方公里，仅占全市土地面积的5.0%，在所有（除拉萨）省会城市和直辖市建成区面积中排名倒数第2，仅高于西宁。三是建设用地指标匮乏。按照新一轮土地使用规划，至2020年，xxxx城乡建设用地总规模控制在366.35平方公里以内，2010年城乡建设用地327.14平方公里，2011—2020年净增量仅39.21平方公里，年均增长不足4平方公里，按照近两年的平均用地规模，5年之内所有用地指标将消耗殆尽。产业用地矛盾日益突出。以工业为例，“十二五”期间，全市规划工业用地达到30平方公里，但目前我市规划工业用地不足15平方公里。因此，xxxx城市带动农村，统筹城乡发展属于典型的“小马拉大车”模式。
3、受现行管理体制的制约。近几年，xxxx市经过两次强区扩权向区里下放了99项权限，一定程度上理顺了市、区行政管理关系，激发了区一级的发展活力，但尚未完全到位，如土地、资金、项目等区、镇仍没有自主权，权限过于集中于市级政府部门，区、镇两级级权受限，自主发展能力差，发展空间有限，而承担的事权过多，责任过大。
4、受小城镇发展滞后的制约。xxxx现有建制镇人口偏少，等级偏低，每百平方公里建制镇为1.04个，密度超过东南沿海地区，但人口规模偏小，平均每镇只有32995.75人，处于全国中下游水平。同时镇域经济也发展不足，基本上以自发式、分散式经营的传统农业和商贸批发零售业为主，产业规模化、集聚化程度不高，有特色的支柱产业不鲜明，而且，总量不到全市经济总量的8.0%。从2006年起，市委市政府提出重点建设10个中心镇，依靠中心镇拉动城乡一体化发展。近年来，小城镇建设得到了长足的发展，但仍落后于全市发展水平。如“十一五”时期，全市十个中心镇经济总量仅为全市的6.0%，增幅为57.0%，明显低于同期全市的71.22%和全省的93.73%。再加上，小城镇基础设施建设滞后，支农惠农政策效果有限，发展空间受到规划和土地的双重制约，导致带动农村发展的节点作用不突出。
5、受现行土地政策的制约。国土资源部支持海南国际旅游岛建设为海南量身定做的20条优惠政策，到现在都没有真正落地，原因是多方面的：一是土地权属不清。截止目前，全市农村除了集体土地所有权、宅基地使用权、林权基本完成确权外，其它权项还没有完成确权。二是配套政策法规缺位。国土资源部的20条措施极具含金量，我市也相应出台了25条贯彻意见。政策的顶层设计有了，但是一年多来，具体操作细则没有跟上，项目配套措施没有完善。三是流转平台建设滞后。信息服务体系和流转平台是农村土地流转的重要载体。目前，各镇虽然都设立了土地流转市场，搭建了土地流转平台，但设置简陋，有电脑没信息，有设备没联网，甚至相当部分镇负责这项工作的人员身兼数职，没有形成一个从信息的发布、竞价到结算的完整体系。四是没有试验载体。土地问题十分敏感，在实施前应在一地或多地“试运行”，待成熟之后才在更大的地域推广。然而国土部20条没有与项目、产业对接，精心筛选试点，导致无法落地。五是没有成立统一的协调机构。土地确权流转工作涉及面广，由于缺少牵头单位统筹协调，国土、住建、农业、林业等多个部门之间不能实现良好衔接、密切配合，导致遇到问题时责任不清、分工不明。如土地承包经营权由农业部门负责确权，但承包地界线没有采用市国土部门土地数据库坐标，造成农户承包经营地面积不实、四至不清、证号重复、实际情况与账簿不符等问题很突出。
二、xxxx、xxxx、xxxx等城市统筹城乡发展的经验与启示
xxxx、xxxx、xxxx等城市开展统筹城乡发展的成功经验，给予我们的启示是多方面的，值得我们借鉴。概括起来主要有以下几个方面。
1、科学编制规划是前提条件。都把科学规划作为统筹城乡发展的第一件事，推动科学发展的引领，精心组织，从城镇体系、城市功能、产业发展、基础设施、公共服务的空间布局等方面，高水平编制城乡规划，形成了城乡一体、衔接配套的规划体系，并要求城镇总体规划与国民经济发展规划、土地利用总体规划和环境保护规划“四规衔接”、“多规合一”和刚性执行城乡规划。
2、盘活土地资源是重要途径。这几个城市都非常灵活地运用土地政策，通过开展“宅基地换房”、农村闲置宅基地复垦治理、用地增减挂钩、“地票”交易等方式，来解决城镇发展用地问题，同时，也农民获得了可观的土地收益。完善土地流转办法，积极推进土地向龙头企业、种养大户、合作经济组织集中，发展适度规模经营，既提高了农业现代化水平，又促进了农民分工分业、多元化增收。
3、推进“三个集中”是核心要求。这几个城市实施城乡统筹发展的一个鲜明特点就是推进“三个集中”，即“工业向集中发展区集中，土地向适度规模经营集中，农民向城镇和新型社区集中”。工业向集中发展区集中，就是把工业化作为城乡协调发展的基本推动力量，带动城镇二三产业发展；土地向适度规模经营集中，就是进一步转变传统的生产方式，发展现代农业；农民向城镇和新型社区集中，就是聚集人气和创造商机，为农村富余劳动力的转移创造条件。统筹推进“三个集中”，抓住了工业化、城镇化、农业现代化之间相互依存、相互促进的内在规律，促进了“三化”联动发展，实现了城乡同兴共荣。
4、创新政策体制是根本保证。这几个城市在城镇化的过程中，制定出台了多个相互衔接配套的政策和措施，包括建立城乡一体的行政管理体制、公共财政投入机制、农村产权制度、农村建设用地使用权和农村土地承包经营权流转制度、户籍管理制度、基层治理机制等等。形成了较为完善的统筹城乡发展政策体系和充分激发社会投资活力的体制机制。正是这些政策措施的不断出台，使这些城市能够在统筹城乡发展中突破一个个难题。
5、政府投入是巨大推力。建立财政支农稳定增长机制，大力调整市、县、乡（镇）三级财政支出结构，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，特别是在城乡基础设施、产业园区配套设施上，注重加大前期投入，着力改善设施，优化发展环境，聚集人气，培育市场，吸引资本。
三、xxxx市推进城乡统筹发展的对策建议
城乡二元发展是一个延续了多年的难题，要实现城乡统筹，没有现成的路可走，没有固定的模式可搬，诸多的问题摆在市委市政府面前，改革任重道远。借鉴外地的先进经验，针对我市城乡统筹发展的薄弱环节，我们认为，xxxx市要充分利用海南建设国际旅游岛的机遇和享有特区立法权的优势，发挥xxxx在生态环境独特、人口少、面积小、在统筹城乡改革发展上较易突破的优势，大胆实践，勇于担当，在体制机制创新等方面先行先试。
1、确立全域理念做好“顶层设计”。按照“城乡一盘棋”和“全域xxxx”的理念和要求，对全市的城镇建设体系、产业发展布局、基础设施和公共服务进行认真梳理和整合，形成城乡一体配套衔接的全域规划体系和执行监督机制，真正做到城镇总体规划、土地整理与利用规划、项目策划与产业规划、生态保护与利用规划“四规衔接”。实现城乡规划编制、实施和监管的全覆盖、硬约束，有效推动各种资源要素的优化配置、高效利用。
2、强化产业支撑积极发展现代农业。要提高农民的收入，就要以推进“三个集中”为主要路径和关键举措，调整结构，抓好产业发展。一是积极转变农业发展方式，优化产业结构，着力构建新的产业体系。依托海南特有的花卉、冬季瓜菜等农业品牌，抓住南渡江流域30万亩土地整治机遇 ，打造标准化、品牌化、产业化的特色现代农业产业基地，大力发展家庭农场和专业合作社，推进传统农业向现代农业转变。二是依托云龙、美安等产业园，大力发展高科技的低碳产业，打造生态低碳型工业；围绕着热带作物和海洋资源，积极开发科技含量高的农副产业深加工，使农民得到更多的实惠，转移农村富余劳动力，带动城镇二三产业发展，提高工业反哺农业的能力。三是依托农村丰富的旅游资源，大力发展休闲农业和乡村旅游业，开发田园观光、农家乐、捕捞垂钓等旅游产品，增加农民的收入。
3、抓好基础设施建设优化乡村发展环境。加快完善城乡基础设施和公共服务设施。一是重点统筹农村公路、自来水管网、供电、垃圾、污水处理、水库河道整治等基础设施建设，以“五大工程”为抓手，全面开展农村环境综合治理，加快生态村建设，改善农村面貌和人居环境。二是市、区、镇联动，调动各级政府和社会力量积极性，多元融资，市场化运作，重点要抓好10个中心镇的建设。同时，着力培育和扶持一批有可能成为小城镇的重点村，使其进一步扩大规模。三是积极开展村庄布局整理，推行新型农村社区建设，对于自然条件较差、公共设施落后和生态敏感区范围内的村庄以及人数较少的居民点逐步撤并、建设新社区，因地制宜推进农村居民点建设，加快了传统农民向城镇居民的转变，促进农民生产生活方式的根本性转变；对已经建成的新农村重点村加快提升改造，把城市社区的管理服务模式向农村推广，逐步将农村全面改造建设为新型农村社区，加快农村与城市之间的空间融合。
4、创新土地管理机制增强农村发展动力。充分利用中央给予海南国际旅游岛和国土部20条政策，先行先试，积极探索发展的新模式。一是加快制定与国土部20条政策相配套的具体操作细则。明确集体土地流转的原则、条件、方式、程序、期限、税费、产权抵押、评估、风险管理等。二是成立相应的牵头协调机构，协调国土、规划、住建、农业、林业等多个部门之间关系，使部门之间实现良好衔接、密切配合。三是搭建以区级政府为管理主体的农村产权信息和交易平台，将现有各镇、行政村的土地流转中心进行联网，定期公布土地资源信息，做好土地供求双方服务，培训土地流转经纪人，构建起“市—区—镇—村”四级土地流转交易和信息服务网络。对依法取得的农村集体经营性建设用地，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。四是加快农村土地确权工作，深化农村土地管理制度改革。允许和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土承包经营权，在不改变农用地性质的前提下，允许城市企业通过租赁、入股、接受土承包权等形式到农村进行开发经营；改革耕地占补平衡制度，深入探索开展跨区域耕地占补平衡试点，积极实行农村建设用地与城市建设用地增减挂钩，将土地置换所得收益全部用于新农村建设。
5、创新投融资理念推进农村金融改革。一是整合政府可支配的资源要素和资产，通过组建设国有投资公司，搭建起有效对接市场的投资主体和融资平台，并充分发挥启动社会资金的杠杆作用，广泛吸引民间资本参与城乡建设。二是支持各类金融组织向农村延伸网点和机构，引导拓展服务农民的业务，加快实现金融机构对农村的全覆盖；允许有条件的农民专业合作社为发展生产开展的信用合作，对制度健全、经营业绩良好的资金互助合作社，金融部门要优先货款，并给予一定的授信额度和利率优惠。三是规范和引导民间借贷，创新涉农金融产品和服务，凡是不违反法律规定、财产权益清晰、风险能够有效控制的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保，着力构建涉农金融业务新模式。
6、进一步“强区扩权”激发镇域发展的活力。下放更多有用、实惠的权限和配套政策给区、镇，尤其是事权、财权、人事权，逐步实现规划、国土、建设、环保、工商、劳动保障等部门职能向农村延伸服务。进一步调整和完善区、镇财政体制，合理确定区、镇财力保障水平，使区、镇承担的责任相适应。如可参照省对市县的税制分成比例，提高区级共享税种分成比例。积极探索中心镇财政计划单列。实行“一级政府、一级预算”的财政管理体制，将中心镇财政预算纳入市级财政管理体制中，与现行的市、区财政管理体制并列，充分调动中心镇各部门参与财政管理的积极性。
7、创新农村新型治理机制推进基层组织建设。按照“精简、统一、效能”的原则，减少和规范行政审批，在区、镇（街）整合部分职能相近的部门，探索建立职能有机统一的“大部制”改革。整合村级服务和管理功能，以建设常态村级民主管理机制为核心，建立农村社区综合服务中心，为农民提供优质高效便捷的配套服务。加快农村“两委”建设，构建在村（社区）党组织领导下，以村民自治为核心，社会组织广泛参与的新型村级管理机制。
8、抓好示范试点工作促城乡居民共享改革成果。琼山区云龙镇和美兰区演丰镇作为全市首批统筹城乡示范镇，就应该作为国土部20条政策的试验地，努力在“三个集中”、政府职能转变、户籍制度改革等重点领域和关键环节上积极探索、创新突破，为推动全市工作探好路子、积累经验。建议首先在这两个镇进行户籍制度改革和城乡一体化的社会保障制度改革。学习外地经验，这两个镇首先要打破城乡户籍“二元化结构”体制，推进一元化管理。如可取消农业与非农业的户口性质差别，实行城乡统一的户口登记制度，按照公民实际居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民的户口”，对可以登记为“居民户口”且在农村有承包土的人员，可保留土地承包经营权，依法享有和履行农村集体经济组织成员应有的权利和义务。同时，将这两个镇纳入城市民政服务保障计划，农转非的农村低保、五保、孤儿、优抚、老龄等民政服务对象纳入统筹范围。
9、制定出台扶持政策促体制机制创新。建议借鉴外地的先进经验，从xxxx实际出发，尽快研究并出台比城市旧城改造更加优惠的扶持政策，推进城乡统筹的相关配套措施，从财政、税收、资金、土地等方面给予支持，解决城乡统筹发展存在的问题。如村庄拆并、社会资本参与乡镇建设的门槛和政府资源配置、宅基地整理与置换、土地流转管理、失地农民再就业与再生产、社区股份合作制改革、农村社会保障体系建设、农村公共服务体系建设、农村社区管理等一系列政策。又如最近省政府及部分市县都已陆续出台了《被征地农民参加社会养老保险的办法》，将被征地农民纳入居民养老保险范畴等等，希望市委市政府也尽快出台相关的实施办法。
10、注重农民主体做好教育引导工作。统筹城乡发展的出发点和落脚点是要解决农民的问题，这就要引导农民参与到城镇化进程中来，充分发挥农民的主动性、创造性和积极性，确立“政府主导、农民主体、市场参与”的指导原则，形成政府与农民上下联动的强大合力。一是要加快区、镇劳动就业服务平台建设，做好农民的职业技能培训，进一步提高农民适应市场经济要求、市场竞争、市场风险的能力和水平，培育新型农民；二是要鼓励和引导农民参与项目建设，真正享受到城镇化发展带来的实惠。
11、抓制度建设建立相应的考核体系。把统筹城乡发展纳入岗位责任制，调整领导班子和领导干部业绩考核的指标权重，增加统筹城乡发展工作在考核体系中的比重。有关部门要尽快研究出台相应的目标考核管理指标体系和办法，把各项工作量化分解到各级部门，分年度考核，抓政策措施的执行和工作的落实，督查部门要定期督查。
城乡统筹协调发展问题研究报告
4、城乡安居统筹
城乡安居统筹就是以新农村社区和城市廉租房、经济适用房建设为重点，解决城乡居民的安居问题，促进劳动力的转移和实现工业化、城镇化的发展目标。安居才能乐业，安居才能稳定。因此解决安居问题是城乡统筹的重点之一。成都市的经验是首先完善征地农民住房安置办法，使征地农民享受到城市居民相同的居住待遇，解决征地农民的安居乐业问题。一是制定高标准住房安置政策。2000年成都市政府78号令《成都市征地补偿安置办法》制定的征地农民住房安置标准为人均住房面积35平方米，农民原有住房人均不足35平方米的仍按人均35平方米安置，原有住房人均超过35平方米的，超出面积再给予每平方米300元或600元的货币补偿。每户农民可拥有105-140或175平方米的住房，可选择2-3套一套一、一套二住房，除自己居住外，还可以出租一套，每月有500元左右的房租收入可作为生活补贴。35平方米住房无偿给予农民，安置房造价在1200元/每平方米以上，远远高于农民原有农村房屋300元/平方米以内的造价，每户农民住房安置可增加资产在10万元以上。二是建设高质量农民安置房。安置房建设品质与城市房地产开发和住宅小区建设同步发展(市场价已在每平方米3000元以上)，房屋套型更加人性化、房屋从质量到外观都让农民非常满意，位置好、楼盘大、配套全、环境优美、物业管理规范，与整个城市市容市貌协调和谐。如成都市征地中心修建的“东方阳光新城”，占地217.67亩，总建筑面积约23万平方米，不仅建筑风格美观大气，而且小区环境优美。在城乡统筹发展过程中，成都市逐步形成“保障低端调控中端引导高端”的房地产市场发展思路，将廉租房、经济适用房纳入了统一的建设规划和供应制度，通过政府援助和市场供给相结合的住房资源配置机制建立了公共住房体系，采取多层次多形式的援助方式，解决中等偏低及以下收入家庭的基本居住需求。建立了稳定的保障性住房建设资金来源渠道，规范了不同收入水平保障对象购买租赁和补贴的资格审查标准，调整了住房供应结构，分层次地满足了中低收入家庭不同住房需求。目前，已经形成了对最低收入家庭发放廉租住房补贴，对低收入家庭发放租金补贴，对中等偏低收入家庭提供经济适用住房的公共住房援助体系。目前，成都市中心城区累计解决了11万多户中低收入住房困难家庭的住房问题，解决面达到70%，实现了符合条件的申请对象100%应保尽保。近两年，市财政用于租金补贴、住房采购、经济适用房土地和配套费的投入达5亿元。主要通过发放租金补贴用于年收入8000元以下住房困难家庭租房。为了实现住房保障政策的全覆盖，2006年开始，全市将廉租房政策覆盖面调整为家庭年收入2.2万元以下，人均住房建筑面积16平方米以下的家庭，保障范围由4500户扩大到4万余户。成都市的补贴实行按收入和承租面积水平实行分类补贴。目前对低保户给予每人每月12元/平方米的租金补贴，补贴标准接近市场平均租金，在规定租房面积标准内实现了由政府全额补贴。对低收入家庭的租金补贴计发标准以承租住房面积大小确定，承租面积越大，补贴标准越低，反之补贴标准越高，不仅避免以家庭收入为划分依据而带来的难以界定情况。对符合条件的低收入家庭也做到应保尽保。到目前，已有4.8万户困难户享受了廉租住房政策，仅2007年就安排1.8亿资金用于发放租金补贴和采购600套租赁住房，对残疾户等困难家庭提供“零租金”廉租房，解决他们的实际困难。加大经济适用供应，规范经济适用住房的建设，对年收入低于4万元，人均住房建筑面积16平方米以下的家庭，允许申购经济适用房。
5、城乡社保统筹
就是按照以人为本，平等相等的原则，在医疗保险、养老保险、最低生活保障和教育、文化、社会救助等社会保障方面，逐渐实现城乡一体安排，平等对待。通过多种形式实现城乡社会保障的全覆盖。近几年来成都市的实践经验是首先从解决征地农转非人员社会保险开始，统筹城乡各项社会保障工作，改变过去长期实行的对征地农民一次性发给土地补偿费和安置补助费，但是不解决长远的社会保障问题的做法。成都市制定了“土地换保障，退费进社保、政府给予补贴、纳入养老医疗社会保险”的征地农转非人员社会保险办法，使征地农转非人员社会保险同城镇职工社会保险一步到位地实现了接轨，并且将1991年以来失地农民养老保险和医疗保险问题一并解决。规定凡2004年1月1日以后，成都市行政区域内因土地被依法征用并进行非农人口户籍登记的人员，从征地补偿安置方案依法批准之日起，改过去就业安置为征地部门一次性为其强制性参加社会保险，并按不同年龄段分类办理。对达到法定退休年龄的征地农转非人员，由征地部门一次为其缴纳10年的基本养老保险费和住院养老保险费和住院医疗保险费，从次月起按月领取养老金(并享受国家规定的基本养老金待遇调整)，享受城镇职工共享住院医疗保险待遇和死亡后丧葬补助费。对未达到法定退休年龄的征地农转非人员，由征地部门按不同年龄段以征地时上一年本市职工平均工资的60%(缴费比例为20%)的标准，分别为其一次性缴纳10-15年的养老保险费(将11%划入个人账户)，并以上年本市职工平均工资的4%的标准，分别为其一次性缴纳5-10年的住院保险费;且缴费满15年及其以上时(含征地部门一次性缴纳的年限)，按月领取养老金，终身享受住院医疗保险待遇。同时对处于劳动适龄阶段的人员，还一次性发放6000元—8000元就业补助金，帮助他们尽快就业。为缓解已征地农转非人员缴费进社保的压力，已征地农转非人员4%的住院医疗保险费由市、区县两级财政从新增财力和土地收益中解决，10年内每年分期注入。截止2007年5月，全市共为27.65万名已征地农转非人员办理了社会保险，有13.07万人按月领取了养老金，领取养老金共计10.92亿元，报销住院医疗费为3.47万人次，报销金额达1.09亿元;共为11.78万名新地农转非人员办理了社会保险，有4.8万人按月领取了养老金，报销住院医疗费为5317人次，报销金额达1920万元。
为加快推进城乡一体化，多形式引导农民向城乡城镇和规划聚集区集中，促进农村居民生产、生活方式的转变，还提出了“双放弃”换社保的创新思路。“双放弃”即：农民自愿申请放弃土地承包经营权和宅基地使用权后，经审核批准，可以进入城镇自主购房，或按政府规划要求在全区范围内购买集中居住区的定向安置居住房居住，土地承包经营权、宅基地使用权、房屋及土地附着物等参照征地拆迁安置政策给予补偿。
成都市还推行全市统一规范的养老保险制度。坚持“低水平、广覆盖”，分圈层组织实施。户籍关系在成都市行政区域范围内，年满18周岁(在校大、中专学生、现役军人除外)及其以上、有土地承包经营权、从事农业生产的人员可以自愿参加农民养老保险。坚持把“低水平、广覆盖、可转移”作为农民养老保险的基本原则，建立统账结合的制度模式，以缴费年限和个人账户相结合确定养老待遇。按照“以收定支”的原则，由农民自己交一块(有条件的集体经济组织给予适当补助)，政府扶持一块来筹集农民养老保险资金。具体的缴费办法和待遇标准是：对丧失劳动能力(即男年满60周岁、女满55周岁及其以上)的人员。分三个圈层共九个档次实行一次性缴费(个人缴纳60%，政府补贴40%)不建立个人账户，从办理领取养老金手续的次月起，按九个档次定额计发基本养老金。对处于劳动能力阶段(即男18—60周岁、女孩18—55周岁)的人员。分三个圈层按城镇职工缴纳养老保险费所使用的上年职工平均工资的相应比例(即中心城区为50%、近郊区县为40%、远效县市为30%)作为缴费基数，费率12%，个人承担10%(其中，8%记入个人账户，2%作为统筹基金)，政府补贴2%。可以根据其经济承受能力选择按全年、半年、季或月缴纳。在男满60周岁、女年满55周岁且累计缴费年限满15年及以上，从办理领取养老金手续的次月起，参照城镇职工养老保险办法按月计发基本养老金(其中，基础养老金部分按缴费所对应的城镇职工缴纳养老保险费所使用的上年职工平均工资的30%--50%计算)。
6、城乡管理统筹
城乡管理统筹就是通过深化行政管理体制改革，转变行政职能，构建城乡统筹协调发展的体制机制，为城乡居民提供平等的服务。成都市的主要经验是通过推进规范化服务型政府建设为重点的各项改革，构建城乡协调发展的体制机制。一是推进政府职能转变，改革政府管理与服务方式。改革行政审批制度，通过七次精简，共减少行政审批事项758项，占原行政审批事项的66%;同时，停止和废止了政府规章和规范性文件238项。创新服务方式。市和区(市)县都建立了政务服务中心，对保留的行政审批事项统一纳入政务中心实行集中服务;并在乡镇和村建立了便民服务大厅和服务代办点，从市到村初步形成了比较规范的政府服务体系和运行机制。通过行政管理体制改革，促进公共管理、公共行政、公共服务向农村覆盖。推进县乡财政管理体制改革。完善和规范了财政转移支付办法，建立了城乡一体的公共财政体制框架，实行了“乡财县管”，形成了对“三农”投入稳定增长机制。全面实施乡镇综合配套改革。撤并30%左右的乡镇、47%左右的村，精简乡镇机构各类人员5000多名。探索实施“村改居”工作。从市到乡初步形成了城乡一体、高效运转的管理体制。推进公共服务体制机制改革，建立城乡均衡的社会事业发展机制。2004年率先在全国提出“实行一元化户籍制度”，将全市户籍人口登记为居民户口;2006年进一步改革城镇户口迁移政策，规定农民在城镇具有合法固定住所或城镇租房即可入户，消除了农民向城镇转移的“门户”限制。
从实践看，通过实施六个主要方面的城乡统筹发展战略，成效是很显著的，可以在经济、社会平衡发展中达到多方面的战略目标。首先是加快工业化、城镇化和农业现代化进程，促进三次产业互动，推动了经济持续快速健康发展。成都市2006年实现地区生产总值2750亿元，比2002年增长65.8%;全口径财政收入489.1亿元，其中地方财政收入278.4亿元，比2002年增长1.68倍和2.13倍。其次是遵循产业集中、人口集聚、集约开发的原则，有效地节约了土地资源、保护了生态环境，同时通过集中建设和发展，降低了城乡基础设施建设和公共服务的成本，促进了可持续发展。成都市2006年万元地区生产总值能耗比2003年下降11.3%。2003年以来全市排污总量减少了23.31%。荣获“全国环境保护模范城市”、“中国最佳旅游城市”等称号。三是通过以工业化推动城镇化，以工业化、城镇化推动农业现代化，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，从根本上破解“三农”难题，初步形成农业稳定增收的机制。成都市通过实施“三个集中”和“三大工程”，在农村形成了以农业产业化经营为核心，以引导农民向城镇集中、土地向规模经营集中、加快农业科技进步、发展新型农村集体经济为着力点的现代农业发展机制，加快了现代农业发展，促进了农业增收。据统计，实施土地规模经营的土地每亩增600元。初步形成农民持续增收的机制。通过加快农村富余人口向城镇和二三产业转移，推动传统农业向现代农业转变，从根本解放和发展了农业生产力。农民的收入结构已由过去单一的种粮收入转向多元收入，形成了持续稳定增收的机制。2006年全市农民人均纯收入达到4905元，比2002年增长45.2%，一些实施“三个集中”的农村，农民收入更是大幅增加。加快农村现代化建设。率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥沥青路、村村通电话、镇镇通网络。农民集中居住区做到了水、电、气、道路、电视、电话、网络等基础设施建设和就业、社保、上学、医疗等公共服务全面到位，农民的生产、生活方式和居住条件发生了明显变化。四是推动区域协调发展，并在产业发展、基础设施建设、资源配置等方面实现了城乡统筹发展。近几年成都市通过推进东郊工业区结构调整，逐步将不适宜在中心城区发展的产业向二三圈层转移;通过建立统一的产业布局规划和投资促进机制，统筹全市产业协调发展;通过积极推动中心城区与远郊市县实施区域互动，在资源利用和产业发展方面实行优势互补，有效地促进了市域内协调发展。五是推动和谐社会建设。和谐社会是全体人民“共同建设、共同享有”的社会。在农村人口占多数的情况下，没有农村的和谐建设就没有整个社会的和谐建设，而推进城乡一体化从根本上打破了城乡二元体制和经济社会结构，并通过一系列改革和政策调整，建立起城乡一体的就业体系、城乡一体的社会保障体系、城乡一体的社会事业发展机制，促进了城乡居民共享改革发展成果，比较好地解决了当前影响社会和谐的几个突出问题，尤其是转移农民就业、社会保障以及农村“读书难、读书贵”、“看病难、看病贵”等问题，使农民真正受到了益处。近几年成都市在城乡快速发展的情况下，群众信访和群体性事件呈逐年下降趋势，2006年同比减少26%。总体来说，从成都市实施城乡一体化战略部署及其配套改革可以看出，党中央提出的以人为本，统筹城乡发展等五统筹的科学发展观，顺应了经济社会发展规律，符合我国各地现阶段的发展实际，使城乡面貌发生根本变化、人民得到较多实惠，经济实现了又快又好发展。
对于远离大城市、中心城市和县(市、区)的广大农村地区，特别是边远穷困地区，少数民族地区，中西部地区的广大农村，以及许多革命老区。要通过政府主导、以政府行为和政府财政扶持为主，同时动员发挥农民的主动性、积极性，以及通过政策优惠和资源条件，吸引社会企业参与，进行社会主义新农村建设，改变农村的落后面貌，实现城乡统筹协调发展。
1、统筹农村基础设施建设。
对于远离大中城市的广大农村地区，受制约最大的主要是基础设施，因此改善农村的生产生活条件的第一任务就是国家要重点支持农村基础设施建设。一是加大对大江大河的治理;二是支持生态环境的改造;三是搞好扶贫开发。重点是加快农田水利设施建设，搞好大型灌区更新改造和配套工程建设，同时在农村发展环境和农村居民生活环境方面，将通电、通水、通路、通讯为主要内容的基础设施建设纳入财政转移支付的投资范围。在生态环境建设方面抓好长江中上游水土保持工程、天然林保护、退耕还林还草工程、沿黄防护林建设工程以及“三北”防护林体系工程建设，尽可能加大对水土保持、植被恢复、生态林补偿及防护林建设等方面的投入。
2、统筹利用农村优势资源和发展壮大优势产业。
我国广大远离大中城市的农村地区拥有十分丰富的自然经济资源，要通过积极开发资源，实现产业结构的调整，进行产业发展统筹。重点是推进农业和农村经济的战略性调整，在种植业方面由以种粮为主转变为粮食和多种经济的全面发展;在产业结构方面，由以种植业为主转变为种植业和林牧渔业共同发展，在农村经济结构方面转变为农业和非农产业的协调发展。把农业资源优势转变为商品优势、产业优势、规模优势和区域优势。形成不同层次、各具特色的农业主导产业和产业开发体系。国家财政通过各种专项支持广大农村根据资源优势，培育支柱产业，促进优势农产品和特色农产品向优势产区集中，逐步形成有特色的支柱产业和主导产业，形成具有国内和国际竞争力的农业产业带，培育农产品商品基地，推进优质农产品规模经营。按照围绕龙头建基地，突出特色建基地，连片开发建基地的要求，巩固和提高现有生产基地建设水平，积极发展有鲜明特色的商品基地。基地建设应由政府统一规划，龙头企业组织实施，真正形成市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户的运行机制，并遵循谁兴建，谁受益的原则，鼓励多渠道、多形式、多种经济成分建设农产品生产基地。国家和地方财政要支持广大农村和农业企业发展农产品精深加工，延伸农业产业链。通过精深加工，特别是发展食品工业，提高农产品的附加值，把食品工业发展成为一个大产业，办好一个农产品加工企业，等于为农民建成一个大市场，农民就不怕农产品卖难。农民的收入也就提高了。要支持发展和应用农业科技，提高农产品质量和生产效率。支持加强农业科学技术研究，加速先进适用技术的转化与应用，切实把农业发展转移到依靠科技进步，提高农产品质量和效益上来，农业科技部门和农业产业化企业要对生产基地和农户实行统一供种、统一技术、统一植保、统一加工销售，提高农产品质量，创造农产品品牌，扩大国内外市场份额，实现农产品不断增值，促进收入增长。
3、统筹农村劳动力培训和转移就业。
富裕农民就要减少农民，这是统筹城乡发展的现实选择和主要途径。而减少农民就要实现农村劳动力的有效转移。就要通过教育培训，提高农民素质，培养农民技能，这是一条必由之路。从当前广大农村实际出发，最紧迫的是建立农民科技教育培训体系，坚持“分类培训、服务产业、注重实效”原则。要面向农村基层干部、青壮年农民、农村妇女、后备农民以及农民企业家等不同培训对象。要立足于区域经济、科技和教育资源的现状，围绕各地的农业优势产业和特色，以产业为依托、以市场为导向、以农民致富为目标。要紧密结合城乡劳动力市场需求和农时季节需求，开展灵活多样、不同形式的专业技术培训，使农民一看就懂，一学就会，学了能用，用能致富。在农民专业技术培训中，要重点提高农民的专业技术能力，围绕农民进城进厂务工就业的需要，提高农民市场经济知识和技能;提高适应市场经济经营和管理水平;提高职业道德、法律意识和政策水平。一是围绕劳动力转移进行培训，二是围绕先进适用的农业新知识、新品种、新技术进行培训，提高农民生产技术水平。各级政府要发挥主导作用，要充分利用现有农业科技教育资源，促进农科教的有效结合，积极探索多部门协作培训的新路子。要制定有利于农民培训的政策措施，调动和激发农民学科技、用科技的积极性。各级财政要加大对农民科技培训经费的投入，对农民科技培训资金，要确保及时足额到位，并实行项目管理，做到专款专用，使资金发挥最大效益。同时，要积极鼓励社会各方面大量开展对农民的就业技能培训。在抓好培训的同时，积极组织农民工进城务工经商转移农村富余劳动力。从总体趋势看，农民进城打工是劳动力资源的合理流动，是生产力要素的优化组合与配置，这将是一个长期的经济和社会现象，也是统筹城乡发展的一个有效手段。农民工自谋职业、自主创业、自主脱贫，开发劳务经济，为农民增加了大量的经济收入，为城镇经济发展增强了实力，注入了新的生机和活力，带动了农民的二次创业，培育了农村经济发展的新的增长点。要制定政策和法规，进一步消除恶意拖欠农民工工资，巧立名目强制收费，强行清理收容遣送，人为设立民工禁区等阻碍农村劳动力流动的做法。要提供就业服务，建立劳务市场，提供就业信息，提供法律援助、劳动安全、子女教育等方面的服务，为农民进城打工创造好的环境条件。要给农民工留退路，允许一定时期、一定条件下保留承包地，农民工失去了工作还可以回乡种田，进退有路，无后顾之忧。
4、统筹改善农民的居住条件，建设社会主义新农村。
要按照建设社会主义新农村的总要求，积极开展因地制宜的规划设计，动员各方面的力量，从长远发展的实际需要出发，结合生产生活和产业发展的特点、特色改造农村现有住房，同时规划建设成片开发，集中居住的新的住宅小区和农村集中居住区。
5、统筹农村医疗、养老、低保、救助和发展文化、教育、卫生事业。
建立健全覆盖广大农村的社会保障和发展各项社会事业，是城乡统筹协调发展的最核心的内容。是我国社会进步的重要标志。多年来，在我国农村，除社会救济和传统的土地保障外，体现公平原则的农村社会保障制度没有建立起来，城乡之间形成最大的反差，成为推动农村市场化改革及农村发展和城市发展的严重障碍。解决农村社会保障有助于改变城乡居民间社会保障的不公平和经济社会发展的不平衡状况;有助于改变我国农村几千年继承下来的家庭养老、多子多福等传统观念和计划生育及老人供养等引起的一系列社会生活问题;有助于深化土地流转制度的改革;有助应对未来出现的农村老龄化问题等等。它是社会发展的“安全网”，可以消除人民群众的后顾之忧，化解可能发生的社会矛盾;是“助推器”可以扩大社会投资，促进经济增长;是“稳定器”，可以维护社会公平，实现共同富裕的战略目标。
6、统筹城乡综合改革提供公共服务优化社会管理。
要根据我国广大远离大中城市的农村地区的特点，积极创新公共服务体系和管理体系，切实为农民提供符合生产生活和管理需要的公共服务。
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