政府并非什么都应该管。政府监管在美国的体制下主要是根据下列三个方面中的一个或几个方面:
1.外部效应(externality)或全局效应(systemic impact)
有些行业如果出现问题会冲击其他行业乃至全局。例如,商业银行是整个经济中担负清算支付功能的关键行业,如果因它的信贷功能经营不善而出现问题,就可能冲击整个经济的正常运行。美联储建立的最重要的法理基础就是作为“最后的信贷提供者”来阻断挤兑对银行业的冲击。由此也产生了美联储监管银行的法理基础。
某种经济行为是否有全局效应,不仅要看其性质,而且要看其规模。个别中小银行因信用危机而不是流动性危机而倒闭,美联储或其他监管机构不一定会出手。很多金融创新在一开始并没有受到监管,不仅是因为还看不清监管的合适路子,而且也不知它会不会长大。
2.道德风险(moral hazards)
如果政府以某种直接或间接形式对某种行业或一些企业作出经济投入或担保,则可能出现道德风险的问题。例如,1933年后美国建立了银行储蓄保险。这样就有了银行从事过高风险投资而期望一旦出问题时由政府买单的道德风险。于是联邦储蓄保险公司(FDIC) 也有了监管银行的法理基础。
美国财长不久前提出的金融监管改革蓝图(blueprint)只提到对接受政府担保的金融企业进行prudence supervision,而美联储只担负与全局效应有关的金融稳定监管。其实,投资银行接受了美联储救急,等于接受了政府担保。
3.市场公平(fair market)
“有效市场”(efficient market)是金融学中非常重要的假想状态,有点儿像物理学中伽利略的惯性定理。虽然经市场教条主义鼓吹,被许多人误认为是现实状态,但其实市场信息在每一时刻总是不对称的,市场规模也是有限的。所以为了维护市场公平,必须有起码的政府监管。
市场准入(market entry)
如果出现某种利润很高的交易或行业,但只让某些企业或个人进入,显然就是不公平的。政府监管的责任是维护所有人(包括法人) 有平等的机会进入。
信息披露(information disclosure)
金融各行业多多少少有托管(fiduciary)的性质。拿了别人的钱(other people's money)去作交易,不能把投资者给忽悠了。但信息披露到什么程度,只有有执法权力的政府才有可能设立公平的标准。没有公平的标准,披露多了的企业可能就会在竞争中处于不利地位。
抑制垄断(anti-trust)
资本主义有趋向垄断的自然趋势,所以不加约束的资本主义最终将扼杀自由市场。抑制垄断是通过政府的非经济手段来维护市场经济正常运转的典型例子。
上述外部效应和道德风险两个方面多涉及一个行业与其他行业或整体经济的关系,所以只能通过政府监管来管理。
市场公平在很多情况下关系到维护行业本身的信誉。一个欺诈名声在外的行业是不可能生存下去的。所以为了行业的生存,行业本身也有动力组成行业社团出来建立行业自律。
但是,行业自律和政府监管之间的界限经常是模糊不清,经常变动的。在美国,很多时候行业自律是为了避免政府监管。政府也有预算约束,不可能监管一切。所以,威胁一下“你们自己不自律,我就要来管了!”,迫使行业建立自律机制,分担政府的监管费用,也是提高政府效率的有效手段。但如果出了问题,政府就可能扩大监管范围,取代原来行业自律的一些功能。像美国的会计制度原来是由非政府组织制定更新的。安然(Enron)等公司问题出来后,国会就建立了一个监管会计制度的部门。纵观美国历史,很多政府监管职能都是从行业自律演变出来的。先有了行业已经运行过一段时间的自律规则,再以此为基础制定法律法规,实行起来也比较顺当,不太容易出现法律法规与现实脱节的情况。这也是提高政府立法执法效率的一条重要途径。
