计划生育协会发展障碍与对策思考 [摘要] 近年来计生协会的发展取得了较大的成绩，各地经验不断涌现，在这一可喜形势下，我们有必要对计生协会的进一步发展、健全和完善作更深入和理性的思考。本文旨在从宏观上分析和探讨制约计生协会（包括企业计生协会）进一步发展、健全和完善的障碍，并依据对障碍的分析，提出促进我省计生协会进一步发展、健全和完善的对策。在逻辑思路和结构层次上，本文首先指出了计生协会在当前社会转型时期，在建立社会主义市场经济体制和政府职能转变过程中的重要作用，提出了建立、健全和完善计生协会的重大现实意义。然后立足于现实，指出制约计生协会发展、健全和完善的四个主要障碍，即认识上的偏差、机制上的不完善、人才上的匮乏和资金上的困难。通过对这些障碍的深刻反思，最后提出了促进计生协会今后进一步发展、健全和完善的对策，即要明确定位、加强功能和落实职能、建立有序发展的运行机制以及借鉴国际经验实行会费收缴制度。 [关键词] 社会转型 计划生育协会 障碍 发展对策 当前中国正处于深刻的社会转型时期，中国社会所发生的变化，就其速度和深度而言都是空前的，它涉及社会生活的各个方面、各个领域。其中最为重要的变化莫过于发生在两个领域：一是经济领域，即建立社会主义市场经济体制；二是政治领域，即实现“小政府，大社会”格局的政府职能转变。深刻的社会转型同样对我国的计划生育体制提出了改革的命题：“建立一个适应社会主义市场经济体制和政府职能转变的计划生育体制，那么就必然要提出一个非政府组织在计划生育工作中的地位和作用问题。” ① 其必然性可以从两个方面来考察：从国内来说，改革开放和社会主义市场经济的推进就决定要发挥每个个体的能动性（这里包括赋予权益和责任），政府不应该也不可能包揽一切；从国际来说，非政府组织的作用正越来越受到国际社会的关注，各国的实践表明，非政府组织已成为人口和计划生育舞台上一支不可忽视的重要力量。 ② 因此，计划生育协会的出现和发展是顺应我国社会发展的需要和必然，也符合国际社会发展的潮流。 以“小政府，大社会”为导向的政府职能转变，其最终的目标就是要增强政府的宏观调控能力，实现低成本高效率的行政运行。为此，就必然要精简机构，精简人员，将原有的一些政府行为“非政府化”，政府不再包揽一切。因此包括计划生育协会在内的协会组织的重要作用便凸显出来了。就计划生育协会而言，它为计划生育行政部门服从和服务于政府职能转变提供了有效的支持和补充。“中国计划生育协会姜春云会长指出，机构改革后，行政机关精兵简政，一些社会管理、社会服务的职能将分离出来，要靠社会团体，中介组织来承担。就计划生育协会和相关的服务工作来说，基层计生协会的负担更重了。” ③ 计划生育协会不仅能有效服务于经济体制改革和政府职能转变的需要，而且其作为一种非盈利性的社团组织的特点还将使其发挥更大的功能和作用。从本质而言，计划生育协会组织是一个服务组织或者是大众福利组织。 ④ 它是在政府的引领下，为增进群众的共同利益，按照依法、自愿、自发的原则组织起来的，它能够在政府、社会、企业之间起着桥梁和纽带作用。它根据国家法律和协会内部的规约，协助政府动员广大群众参与计划生育、社区发展、扶贫开发、精神文明建设；为会员提供信息服务并制约和协调会员的个体行为，以实现计划生育、企业发展、社会进步的双赢目的，乃至带动相关行业、区域经济的发展。计划生育协会组织长期发展起来的信息服务和协调集体行动的功能以及所形成的组织性关系网络的优势，是非正式网络以至政府行政机制所难以具备的。它通过与其它治理机制（如：共青团、妇联、工会等）的合作，已成为社会综合治理结构中的一种有效的治理机制，并发挥着越来越重要的作用。 总而言之，计划生育协会在经济建设、精神文明建设、人口与计划生育工作中都具有重要的地位和作用，并随着计生事业发展，在稳定低生育、提高出生人口素质中，为计生协更好发挥作用提供了广阔空间，同时要求也更高、任务更重。为此，进一步发展、健全和完善计划生育协会具有重大的现实意义。然而，当我们把目光放到现实中，我们却发现计划生育协会的发展仍然存在诸多障碍。 一、计划生育协会发展的主要障碍 近几年，我省计生协会虽然有较大的发展，在协助政府组织广大群众自觉实行计划生育，保持低生育水平等方面发挥了重要作用，但还存在许多发展障碍，归纳起来主要有以下四个方面： （一）认识方面 当前对计生协会的看法大体有三种：一种是“多余论”。认为 “ 多此一举 ” ，图 “ 形式 ” 而已。持这种看法的人多认为各级政府都已有健全的计划生育行政部门，计生组织网络正延伸到村（社区）和组,根本没有必要建立计生协会，再建计生协只是浪费人力、财力、物力。如果企业领导持这种看法，企业领导者就会对计生协会重视不足、支持力度不够。就企业计生协会建设来讲，他们认为计生协会的建立只为抓计划生育，而且在企业开展活动很可能会与企业争时间、争人员，干扰企业生产，还会把一些不利于企业的思想观念带给员工。其实，企业计生协会的建立实际上是分担了企业原有的一些社会负担，一定程度上减轻了企业的包袱，使其能够轻装上阵参于市场竞争，这本应该是企业所追求的。另一种是“应付论”。认为有之“不伤脾胃”，无之也“无关大局”，但为了应付上级考核还得装门面。持这种看法的人占大多数。虽然他们并没有对计生协会的建设和发展持反对的态度，但这种看法同样是不利于计生协会的发展和完善。因为他们对计生协会的建设、发展和完善缺乏积极主动的态度，在行动上往往随大流，对计生协会支持的力度往往不够，或者纯粹是为应付考核而名存实亡。再一种是“危险论”。自97年起，从中央到地方逐级下发了“两办”文件，2000年中央又出台了[2000]8号文件，在上级的要求下，多数协会组织建设得到了进一步的加强，并在督促“两办”文件落实的措施力度上逐年增加，作用日趋明显。由此，一些领导干部认为计生协会的发展将会影响计生行政部门的生存，影响计生事业的发展。虽然持这种看法的人只是少数，但往往会对计生协会工作的支持配合不够。上述这些认识偏差的产生是由于对计生协会性质、地位、任务的不甚了解，缺乏对协会宗旨的正确认识所致。 （二）机制方面 在我国，将法律授权产生的除外，协会组织的生成方式不外乎两种：一是体制外生成。这种协会由会员自发、自愿、自下而上组建产生，是民主自治的组织。从我国其它行业协会的情况来看，以这种方式组建的协会大多发展良好，功能也比较完善，具有较强的凝聚力。能够有效地协调政府、企业、社会及会员之间的关系，服务功能体现得比较彻底，活动能力也较强。国外发达国家和地区的协会组织多以这种方式产生。另一种是体制内生成。即由政府机关转制或由政府机关直接产生，上一级协会组建下一级协会。目前计生协会基本以这种方式生成。体制内生成的协会组织同自发组建的协会相比，无论在工作范围、服务意识、服务功能、服务手段，还是自身建设方面都存在先天不足，其弊端主要有以下几点： 1 、过渡依赖政府，协会缺乏独立性，会员代表性差。 体制内生成的协会组织，大多缺乏民主与自治，缺乏民主参与和民主监督意识，缺少独立性，不少协会的工作只是延伸了部分政府职能。就计生协会而言，目前也存在附属行政化倾向，从而减弱了计生协会作为一个群众性组织的特色和功能。在指导思想方面，计生协会存在对政府的依赖思想，没有将自己很好定位。没有看到协会工作其实是党和政府在计划生育工作中的“车之轮”“鸟之翼”的辅助功能，将其视为无关大局的配角的大有人在，认为协会工作搞得不好不影响大局，搞得好也出不了大成绩。因而以接受行政主管机关和上级计生协会给予的职能多，自我创新少。在工作过程中考虑更多的是为政府做些什么，为社会、企业和群众服务明显不足；在组织机构的产生方面，计生协会多由政府机关直接产生，乡镇（街道）以上协会的工作人员多为原行政工作人员，从思维定式到工作方式都不免带有机关的痕迹，行政色彩比较浓，研究、采用群众工作方法不够，计生协会组织大多也成为计生行政管理部门的附属或是行政职能的一个科室，缺少自主性。村（社区）级计生协会理事很少以自愿或选举的方式产生，会员也以党员、干部为主，事实上成为群众所说的“党员协会” “干部协会”，缺乏活力。 另外已建立的计生协会大都属体制内生成，协会不是会员自发、自愿组建，从县市到企业到村（居），会员往往按自上而下给予的比率名额，由下级行政部门负责人推荐。在推荐的过程中推荐人的意志往往决定了会员的确定，而推荐人受行政管理层的影响较大，考虑更多的是上级部门的利益而忽视群众利益。因而，被推荐的会员往往代表性差，不能真正代表广大群众的利益，从而导致计生协会难以发挥综合协调作用，造成凝聚力不强，权威性不足，很难时刻维护会员的利益。尤其是当政府与企业、村（居）、会员，会员与政府、企业、村（居）的利益不一致时，计生协会很容易放弃自身利益而站在政府和企业或村（居）的立场上，导致计生协会凝聚力不足，影响计生协会发展。 2 、民主管理意识差。 计生协会是社会中介组织，民间性、平等性是不可缺少的特性。民间性即非官方性，要求协会地位独立、管理自主、活动民主；平等性则要求协会内各成员之间相互平等，具体表现在对决策层人员以及计划生育工作人员依法开展计划生育工作的情况进行监督；参与计划生育工作计划制定和有关计划生育政策的决策，参与对生育情况的了解和生育政策的落实；参与落实扶贫开发、思想政治工作、社会主义精神文明建设等工作。但计生协会由于是体制内生成，其生成及运作方式即决定了它缺乏民间性与平等性，计生协的民主管理意识不强，民主参与、民主监督职能没有充分履行。 3 、未形成大联合的趋势。 目前，计生协会仍然停留在各自为战的格局。协会本应是跨部门、跨地区、跨所有制的，但目前还未跳出部门管理的框架。不管是乡镇（街道）协会、村（居）协会还是企业协会还只是划地为界，在自己的小圈圈内小打小闹，没有形成全局一盘棋的意识，没有像其它行业协会那样打破框框（包括地域的和思想上的），成立可以共同参加的联合计生协会，把会员归拢起来，给他们以娘家的感觉。这样势必造成资源浪费、信息不流通。当然这需要上级协会工作人员有较强的组织能力和社会活动能力，同时具有一定的社会地位和影响力。这又牵涉到计生协会工作的人才问题了。 （三）人才方面 当今社会的发展，最终是靠人才能量的发挥去推动，计生协会的发展也一样，缺乏人才，同样难以发展。从发达国家的行业协会来看，协会一般都参与立法，参与政府产业政策的制定和调整，具有一定的权威性，有较高的社会地位，协会的领导由民主选举产生，协会的专职工作人员主要面向社会招聘，总之，协会工作人员都具有一定的权威性和专业知识性。而我国正在发展着的计生协会工作人员无论在数量上还是素质上，都还难以适应计生协会发展的要求。从数量上来说，目前县市级计生协会会长、专职副会长多为行政人员兼职，专职人员多为 1 — 2 人，有的甚至只有 1 个兼职工作人员。而一个县市至少有 30 万以上人口，要靠这一个甚至只有“半个”人员管好协会工作，困难可想而知；乡镇计生协会的情况也同样不容乐观，会长、副会长、专职副会长大多也为原行政工作人员兼职，秘书长多为计生办主任兼职，专职人员几乎不存在；村级计生协会组织理事多由原村两委干部分任，秘书长一般由村妇女主任兼任，也不存在专职人员。从素质上来说，一是计生协会干部都缺乏相关工作专业知识和工作主张，特别是基层计生协会干部，习惯于行政方法和手段，工作中重管理、轻服务，重处罚、轻教育，不善于运用科学的工作方法，就是建立协会和整建协会都是一个模式。二是兼职人员难以全身心投入计生协会工作，有些甚至只是挂个名。三是基层协会中“五老”缺乏创新，缺乏活力。 不仅计生协会现有工作人员的构成状况难以适应计生协会进一步发展对人才的要求，而且更为严峻的是，计生协会难以吸引到优秀人才，甚至难以留住现有人才，这将是计生协会今后进一步发展的最大障碍。为什么会出现这样的情况呢？我们知道，理性选择是经济学对人类行为的最基本判断，也就是说，人的行为选择总是经过成本——收益模式的比较之后作出的，人的行为指向总是以实现最大化效用为目标。在当前这样一个市场经济时代，经济理性已经渗透到社会生活的每个领域，人们的选择行为越来越趋向理性。与此同时，非政府组织、非营利性组织的观念目前在我国还没有深入人心，而且目前计生协会的处境甚至更为尴尬，既不是国家的行政组织，也没有完全实现作为非官方组织的独立性。因此，即使不谈计生协会所能够提供的经济“效用”无法吸引和留住人才，光看计生协会的用人机制、运行机制以及它所能提供的工作条件、工作氛围、政治待遇、社会认可度、工作人员的职业声望、社会地位等综合“效用”也很难与其他行业或行政单位相匹敌，所以它形不成对人才的吸引。由此造成的结果必然就是，不仅吸引不到优秀人才，甚至使现有人才流失（流失到其他行业或者把进入计生协会当成“三级”跳板进入更好编制的也不乏其人）。人才缺乏的状况不得不引起我们的重视。 （四）经费方面 在发达国家，协会组织的经费主要来自会员缴纳的会费，另外还有适当的有偿服务收费。我国计生协会组织的经费主要靠本级财政支持，而政府财政对计划生育行政部门的投入已尽最大限度了，更何况在认识里，大多把计生协会与计划生育行政部门等同起来，这势必造成对计生协会经费投入不足。计生协会工作条件如交通、工作用房、信息化建设等方面与开展工作要求不相适应，这往往增加计生协会对计生行政部门的依赖性，限制了独立性。另外，开展会员会费收缴也比较困难，一是会员优先优惠政策没有落实，影响会员权利义务的统一；二是会员交纳会费意识不强；三是农村受到减负影响，把收缴会费误认为乱收费、增加负担，阻力较大。 除以上困扰协会发展的四个主要障碍之外，还有法制不健全，协会的性质、地位及职能缺乏法律定位，协会结构不合理，重视协会力度不够，以及协会自身作用发挥不充分等等。 二、计划生育协会发展对策 计生协会是适应形势发展需要的新生事物，目前正在蓬勃发展并取得了一定成就，同时也暴露了不少问题。我们应当寻求解决途径，使计生协会沿着健康的轨道发展，最终建立起结构合理、功能健全、关系协调、活动经常的计划生育协会，为我国的经济社会发展和稳定低生育水平服务。 （一） 进一步提高认识，明确定位 在市场经济条件下，管理可分为三个层次，一是宏观管理层次，即政府的宏观调控；二是微观管理层次，即村（居）和具有法人资格的企业管理层次；还有一个就是中观管理层次，即各种社会团体，包括协会、商会等中介组织形成的管理层次。计生协会是既依托于政府、社会和企业又具有相对独立性的中观管理层次。在社会主义市场经济体制中，计生协会不再是一个可有可无、无足轻重的角色，而是一个在计划生育、扶贫开发、信息流通等方面起着重要作用的不可或缺的中观管理层次。它具有紧密联系群众的组织团体优势和工作方法优势，是协助政府动员广大群众参与计划生育，具有强大组织力，推动力和影响力的群众团体，是社会经济生活中一支不可替代的力量。在新形势下以“三个代表”重要思想为指导，与时具进，开拓创新，在党委、政府的领导下，充分发挥其桥梁、纽带作用，顾大局、管本行，深化改革，提出新思路，研究制订新的意见和措施，从方方面面促进计划生育工作，在经济建设和全面建设小康社会中发挥自己应有的作用。 另外，计生协会在体制、组织、职能、资金、活动等方面，还可以借鉴其他行业协会的成功经验，有自己相对的独立性而不是附属于计生行政机关，甚或是计生行政机关的一个行政职能科室，确立一个明确的定位，必要时还可以以《条例》的形式予以确定，给予法律保障。 （二）进一步明确功能、加强职能落实 十六大确立了全面建设小康社会的宏伟目标，为新世纪计生协会的工作指明前进的方向，提出了更高的要求。全国建设小康社会，涵盖的范围很广，包括经济更加发展，改革开放更加深化，民主法制更加健全，科教更加进步，文化更加繁荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实。因而计生协会的工作范围也应随之拓展，在为全面建设小康社会环境中作出应有的贡献。 1 、明确功能 计生协会的功能就是在党和政府的领导下，协助政府动员广大群众参与计划生育、扶贫开发、社区发展、精神文明建设等工作，是介于党和政府与广大群众之间的沟通桥梁和联结纽带。政府可以分解职能把具体事务交给计生协会，以实现宏观管理职能。计生协会把广大群众的愿望和要求向政府反映，做到上情下达、下情上通，增进党和政府与广大群众之间的相互信任与相互理解。另外计生协会还要非常重视把经济建设中的市场信息及时反馈给政府、企业和会员，如企业之间、村（居）之间、项目与项目之间的人才信息、高新技术信息等等。 2 、落实职能 （ 1 ）带头。在新形势下，计生协会要求会员带头不仅是实行计划生育方面，而且在民主法制建设、社会主义精神文明建设、脱贫致富等方面都要起模范带头作用。这也就对计生协会的整建工作带来更高的要求，需从思想境界、政治觉悟、价值观念、道德修养、科学技术和文化业务知识等方面把好会员入会关。 （ 2 ）宣传。计划生育工作经过几十年的努力，成绩是有目共睹的，但仍然不能摆脱少数人做多数人工作的局面。这就需要寻求宣传工作的新思路、新方法，找到群众思想症结的切入点，对症下药，切忌不切实际的形式主义，摆花架子，而要根据群众需求、存在的认识问题和实际问题进行扎实地宣传，使群众真正受益，才能收到事半功倍的效果。 （ 3 ）服务。我们国家以经济建设为中心，具体到广大人民群众，脱贫致富、提高生活、生命质量是突出的兴奋点。开展计生协会工作也和其他各项工作一样，如果脱离了这个中心和群众关心的问题，就计生抓计生，很难把计生工作做好，也很难把计生协会工作做好。计生协会要基于现实，创造条件，不断拓宽服务领域。在工作的过程中要强调群众是计划生育的主人地位，我们是服务员，要通过优质服务，让群众自觉地来实行计划生育。 （ 4 ）监督。监督职能不仅适用于政府及其工作人员是否依法行政，还应加强对领导层是否支持计生协会工作，计生协会内部工作人员、协会理事是否履行职责的监督，来促进计生协会事业的发展和维护群众的合法权益，。 （ 5 ）交流。目前各地计生协会发展的状况并不平衡，有些地区尚处起步阶段，但先进地区已在工作过程中总结出了许多成功经验。因此，形成计生协会全局观念，并进行跨地域（行政地域、地理地域）、跨行业的交流,实现经验共享、资源共享和信息共享是非常有益的。通过不同行业协会之间的交流，可以使计生协会借鉴其他行业协会的经验和教训，促进计生协会顺利向前发展；通过不同地区计生协会之间的交流，可以使计生协会工作开展相对落后的地区少些摸索的过程，少走一些弯路，并实现跨越式的发展；而对那些计生协会工作开展走在前头的地区，也可以通过交流，达到群策群力地推进计生协会工作快速向前发展的新局面。 （三）建立有序发展的运行机制 1 、有序建立。计生协会建立要避免一哄而上，无序建立，否则往往就是墙上协会、名册协会、挂牌协会。特别是作为当前工作重点的企业计生协会建设上，更要避免重蹈村（居）计生协会的覆辙，要遵循市场经济运行规律和原则及现代企业管理制度，与 WTO 规则相接轨，在创建的初始就站在高起点上，为今后企业计生协会的良性发展奠定基础。 2 、逐步健全。典型引路、示范带头，同时允许后进存在。目前村级计生协会已普遍建立，并已打造出了一批先进协会，但仍然还有相当一部分协会不能适应新形势的要求，无论在组织方面、活动方面还是在发挥作用方面都还有待进一步加强。对此，政府要大力扶持计生协会采取措施进行有序整合、人员重组、职能定位，并制定行之有效监督制度，在一定的时间内进行后进转化。 （四）借鉴国际经验，实行会费收缴，创造良好发展环境。 计生协会是公益性、非盈利性社会团体，没有一定的经费渠道和经济支持，协会的工作和活动很难展开。国际上行业协会运行较好的，其经费往往主要来自会费，而有偿服务收入、经营收入、社会资助等只能作为辅助性经费。为加快与国际接轨，与时具进，促进计生协会工作，会费收缴工作已不容延缓。为此，浙江省计生协于 2003 年 4 月 22 日，制发了《浙江省计划生育协会会费收缴管理办法》（试行），这是顺应计生协会发展要求的有力举措。收取会费的目的：其一，增加计生协会活动经费。其二，增强会员意识。但目前会费收取工作困难重重，无论从经济发展角度还是从会员意识角度都还不是很成熟。那么如何促成会费收取条件的成熟，是计生协会需思考的关键。 “ 欲取之，必先予之 ” 。在现有的条件下，制定会员优惠政策，提高会员地位是关键所在。建立与之相配套的利益导向机制，给予会员企业以优先优惠政策，给予个人会员以看得见的实惠，并以文件的形式确定下来，这样既可以增强群众入会积极性，增强协会吸引力，又能给会费收取工作的顺利开展畅通渠道。但千万要注意“实而不惠”的现象，防止出台的优惠政策很多，落到实处的很少，群众还是得不到实惠。当然，计生协会的发展目前仍然还离不开政府财政的大力支持。 总之，只要我们坚持党的正确领导，以党的路线、方针、政策为指导，在各级领导的关心和支持下，我们的计生协会一定能取得更大的发展，一定能不断地走向健全和完善。只要我们全体工作人员以饱满的热情投入计生协会的工作中，开拓创新、求实奉献，计生协会的工作一定能取得更大成绩，一定能够更好地为全面建设小康社会服务。
